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22 juin 2018 - Sur la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle - P. Chauvin et C. Bauer-Violas

Par l’arrêt commune de Blaringhem du 4 mai 2018 (n° 390272), le Conseil d’Etat, juge de cassation, admet désormais de contrôler la qualification juridique des faits retenue par les juges du fond s’agissant de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.
 
Le Conseil d’Etat était saisi d’un pourvoi en cassation dirigé contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy qui avait rejeté la requête en annulation de la commune de Blaringhem dirigée contre plusieurs arrêtés ministériels qui avaient refusé l’état de catastrophe naturelle sur le territoire de cette commune pour des mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus respectivement en 2009 et 2010.
 
On sait que l'article L. 125-1 du code des assurances subordonne la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la circonstance que l'agent naturel ait présenté une intensité anormale.
 
La cour administrative d’appel de Nancy avait rejeté la requête en annulation en jugeant que les éléments produits par la commune, s'ils attestaient de l'existence de dommages matériels imputables à la sécheresse et la réhydratation des sols, qui constituaient un agent naturel, ne suffisaient pas à contredire les données desquelles il résultait que ce phénomène ne présentait pas, pour les périodes concernées, une intensité anormale.
 
A l’appui de son pourvoi, outre les griefs classiques, en la matière, d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier, la commune avait invité le Conseil d’Etat à procéder à un contrôle de la qualification juridique des faits concernant l’intensité anormale de l'agent naturel, à l'origine des dommages. La commune, pour revendiquer ce contrôle, avait notamment mis en avant la circonstance que le Conseil d’Etat contrôlait déjà - et en matière de responsabilité de la puissance publique et au titre de la qualification juridique - le caractère anormal du préjudice.
 
Dans l’arrêt ici commenté, le Conseil d’Etat a fait droit à cette argumentation et a jugé qu’
 
« il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, si la commune a produit des expertises attestant que le caractère fortement argileux des sols l’exposait à un important aléa de mouvements différentiels en cas de sécheresse suivie d’une réhydratation des sols, elle n’a fourni, en revanche, aucun élément, notamment météorologique, de nature à remettre en cause l’évaluation de l’intensité du phénomène de sécheresse résultant de l’application de la méthodologie décrite au point précédent ; qu’en jugeant que, dans ces conditions, le refus de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle opposé à la commune requérante n’était pas entaché d’erreur d’appréciation, la cour n’a pas inexactement qualifié les faits de l’espèce. »
 
Le juge de cassation contrôle donc la qualification juridique s’agissant du point de savoir si le phénomène naturel a ou non présenté une intensité anormale. A cet égard, le rapporteur public, qui a d’ailleurs été suivi par le Conseil d’Etat, avait justifié ce contrôle du juge de cassation par la circonstance que les données météorologiques caractérisant l’intensité anormale du phénomène naturel étaient des données objectives laissant ainsi une faible marge à une appréciation subjective.

Patrick Chauvin et Catherine Bauer-Violas
 
 
 

15 juin 2018 - Motivation de la remise en état ordonnée par le juge pénal - C. Bauer-Violas

Le 12 avril dernier, nous vous avions informés de ce que la Cour de cassation s’apprêtait à rendre une décision en matière de motivation des peines et des mesures de remise en état ordonnées par le juge pénal. C’est chose faite. Par un arrêt du 30 mai 2018, (n° 16-87182 et reproduit ci-après) la Chambre criminelle a rejeté le pourvoi formé contre l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en date du 15 novembre 2016 dont nous avions fait état ici.
 
Sur le premier moyen de cassation reprochant à la cour d’appel d’avoir méconnu les termes de sa saisine, la chambre criminelle a retenu sans surprise que les prévenus, qui ont soutenu la nullité des trois procès-verbaux ayant constaté les faits reprochés, à raison des conditions de son établissement pour le plus ancien et de leur contenu pour les deux plus récents, n’ont pu se méprendre sur l’étendue de la saisine des juges du fond.

Sur le deuxième moyen qui reprochait à l’arrêt de ne pas avoir annulé les procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014, la Cour de cassation a relevé que ce refus d’annulation était justifié au motif d’une part, que lesdits procès-verbaux constataient la réalisation d’autres travaux que ceux visés dans le procès-verbal annulé du 18 février 2010 et d’autre part, que la Cour n’avait pas constaté que ces deux procès-verbaux eussent été dans un lien nécessaire de droit ou de fait avec le procès-verbal annulé.

Sur le troisième moyen relatif à la peine d’amende, elle retient que la détermination du montant de l’amende relève de l’appréciation souveraine des juges du fond.

Enfin sur le quatrième moyen, la chambre criminelle n’a pas suivi l’avis de l’Avocat général concluant à la nouveauté du moyen, et c’est essentiellement sur ce point que se situe l’intérêt de cet arrêt, bien qu’il ne fasse pas l’objet d’une publication au bulletin.
Elle a retenu néanmoins que la cour d’appel, qui n’avait pas à faire d’investigations en suite d’allégations non circonstanciées des prévenus et qui a retardé la date d’effet de son ordre de démolir, a établi que la mesure ne constituait pas une atteinte disproportionnée à la vie familiale et au domicile par rapport aux impératifs d’intérêt général des législations d’urbanisme et de l’environnement et de protection de la sécurité des personnes.

Il ressort donc de l’arrêt qu’il ne peut pas être reproché au prévenu devant la Cour de cassation, au soutien de la nouveauté du moyen, de ne pas avoir invoqué explicitement une violation de la Convention européenne devant la Cour d’appel si l’argument de l’atteinte au droit au respect de la vie familiale a été soulevé en substance devant cette juridiction.
Le moyen est donc recevable en cassation dans ce cas.

Toutefois, le prévenu, lorsqu’il se prévaut ainsi devant les juges du fond d’une atteinte disproportionnée à son droit au respect de la vie familiale et au domicile, ne peut se contenter de le faire in abstracto et doit invoquer des éléments concrets au soutien de cette allégation, ce qui faisait défaut en l’espèce.
C’est la première fois que la chambre criminelle affirme dans des termes aussi explicites l’obligation, pour le prévenu, de circonstancier le moyen tiré de la violation du droit au domicile qu’il entend développer devant les juges du fond.

Catherine Bauer-Violas

"No U 16-87.182 FP-D No 1219
ND 30 MAI 2018
REJET
M. SOULARD président,
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
________________________________________
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________
LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE, en son
audience publique tenue au Palais de Justice à PARIS, a rendu l'arrêt
suivant :
Statuant sur les pourvois formés par :
M. Daniel T.,
Mme Nathalie L.,
contre l’arrêt de la cour d'appel d'AIX-EN-PROVENCE, 7e chambre, en date du 15 novembre 2016, qui, pour infractions au code de l’urbanisme, les a condamnés à 1 000 euros d’amende chacun, a ordonné la remise en état des lieux, sous astreinte, et a prononcé sur les intérêts civils ;

La COUR, statuant après débats en l'audience publique du 12 avril 2018 où étaient présents : M. Soulard, président, M. Fossier,
conseiller rapporteur, MM Pers, Straehli, Castel, Mme de la Lance, Mme Dreifuss-Netter, MM. Moreau, Steinmann, Germain, Mmes Drai, Durin-Karsenty, M. Cathala, conseillers de la chambre, M. Laurent, Mme Chauchis, M. Barbier, Mme Guého, conseillers référendaires ; Premier avocat général : M. Cordier ; Greffier de chambre : M. Bétron ;

Sur le rapport de M. le conseiller FOSSIER, les observations de la société civile professionnelle GARREAU, BAUER-VIOLAS et
FESCHOTTE-DESBOIS, de la société civile professionnelle WAQUET, FARGE et HAZAN, avocats en la Cour, et les conclusions de M. le premier avocat général CORDIER, les avocats des parties ayant eu la parole en dernier ;

Joignant les pourvois en raison de la connexité ;
Vu les mémoires commun aux demandeurs et le mémoire en défense produits ;

Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué et des pièces de procédure que M. Daniel T et Mme Nathalie L ont réalisé
diverses constructions sur leur terrain situé sur la commune de C en zone protégée et inondable ; qu’un premier procès-verbal,
daté du 18 février 2010, relève ainsi la présence d'un camping-car avec un auvent et une terrasse, d’une habitation en bois accolée à deux caravanes, d’une caravane avec construction en bois et d'autres édicules non destinés à l’habitation humaine, le tout en violation du plan local d’urbanisme et de ses annexes ; qu’à la suite d’une nouvelle visite sur les lieux le 8 décembre
2011, un procès-verbal, établi le 9 décembre 2011, relevait que M. T avait refait l’isolation de la caravane, qu’une deuxième caravane se trouvant sur le côté nord du terrain avait également été isolée de la même façon, que
la jonction faite entre les caravanes avait permis la création d’un espace utilisé comme une petite remise, qu’une petite terrasse avait été créée et qu’une piscine hors sol avait été également implantée sur le terrain, le tout sans autorisation administrative et en violation du plan local d’urbanisme ;
que de nouvelles constatations faites sur les lieux le 12 novembre 2014 donnaient lieu à un nouveau procès-verbal duquel il résultait qu’une habitation légère de loisirs de type Mobil-Home avait été installée et qu’une nouvelle terrasse était en cours de réalisation, sans autorisation administrative et en violation du plan local d’urbanisme ; que cités directement devant le tribunal correctionnel par la commune pour avoir, sur le territoire de la commune de C, le 18 février 2010, et en tout
état de cause depuis temps non prescrit, réalisé ou fait réaliser des travaux ou mis en place des installations, sans autorisation préalable, les prévenus ont sollicité et obtenu des premiers juges l’annulation des procès-verbaux établis les 18 février 2010, 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014 et a prononcé la nullité subséquente de tous les actes de procédure qui y étaient
attachés, en ce compris la citation directe du 20 novembre 2014 ; que le ministère public et la commune de C ont interjeté appel ;

En cet état :
Sur le premier moyen de cassation, pris de la violation des articles 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, L. 480-4 du code de l’urbanisme, 388, 591 du code de procédure pénale, violation de la loi ;

“en ce que l’arrêt attaqué a déclaré M. T et Mme L coupables de réalisation de travaux sans autorisation s’agissant des ouvrages décrits dans les procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014 ; “aux motifs que la prévention, M. Daniel T et Mme Nathalie L divorcée W, ont été cité directement devant le tribunal correctionnel de Tarascon par la commune de
C pour avoir, sur le territoire de la commune de C, le 18 février 2010, et en tout état de cause depuis temps
non prescrit, réalisé ou fait réaliser des travaux ou mis en place des installations, sans autorisation préalable, sur la parcelle cadastrée à C section CM no11, faits prévus par les articles L. 421-1, R. 421-1, R. 421-14 du code de l'urbanisme et réprimés par les articles L. 480-4 alinéa 1, L. 480-5, L.480-7 du code de l'urbanisme ;
“et aux motifs que le procès-verbal du 18 février 2010 a été établi sans l'accord express de M. T et de Mme L pour
que les agents verbalisateurs pénètrent sur leur propriété ; qu’à défaut de cet accord express auquel ne peut suppléer la présence sur les lieux des propriétaires, le premier juge a, à bon droit, annulé ce procès-verbal ; que le jugement doit être par conséquent confirmé sur ce point ; qu’en revanche, M. T a expressément autorisé l'entrée sur sa propriété de l'agent qui a établi le procès-verbal d'infraction du 9 décembre 2011 ; que cette autorisation suffit à satisfaire aux exigences légales sans qu'il puisse être exigé que le procès-verbal mentionne que M. T a été informé qu'il pouvait s'opposer à cette visite ; qu’il en est de même s'agissant du procès-verbal du 12 novembre 2014 ; que, par ailleurs, si le procès-verbal du 9 décembre
2011 fait référence au précédent du 18 février 2010, il n'en demeure pas moins que l'agent verbalisateur a constaté en cette occasion la réalisation de nouveaux ouvrages par rapport à ceux dont la présence avait été constatée lors du procès-verbal annulé ; qu’aussi, s'il doit être admis que ce second procès-verbal a pour support nécessaire celui du 18 février 2010 pour les ouvrages qui préexistaient, il est parfaitement valable en ce qu'il a constaté la réalisation de nouveaux travaux à
savoir l'implantation d'un Mobile-Home au bout duquel une terrasse couverte de 6 m² était en cours de réalisation ; que
- l'isolation des deux caravanes avec des planches en bois sur les côtés et pose d'une plaque ondulée sur le toit ce qui a pour effet de les inclure complètement dans une structure nouvelle ;
- la jonction entre les deux caravanes qui a permis la création d'un espace de 4 m² utilisé comme remise,
- la création d'une terrasse couverte contre l'une des caravanes sur le côté ouest du terrain,
- La construction d'un abri en bois pour la pompe à eau d'1,50 m de long sur 1 m de large et d'une hauteur d’1,50 m ;
- La construction d'une piscine semi enterrée dont la photographie démontre qu'elle a une superficie de plus de 10 m², à savoir
l’implantation d’un Mobil-Home au bout duquel une terrasse couverte de 6 m² étant en cours de réalisation le procès-verbal du 12 novembre 2014 fait référence à celui du 8 décembre 2011 et mentionne également l'existence de nouveaux ouvrages par rapport à ceux décrits dans ce dernier, que ces travaux ont été réalisés sans la moindre autorisation, laquelle ne pouvait être obtenue en raison du classement du terrain en zone inondable ; qu’aussi, le jugement doit-il être réformé en ce qu'il a
prononcé la nullité des procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014 qui sont parfaitement valables en ce qu'ils constatent la réalisation des nouveaux ouvrages par rapport à ceux décrits dans le procès-verbal annulé ; que M. T et Mme L doivent être déclarés coupables du chef de l'infraction pour laquelle ils sont poursuivis en ce qui concerne ces ouvrages ;
“alors que les juges ne peuvent statuer que sur les faits relevés par l’ordonnance de renvoi ou la citation qui les a saisis, sauf
à ce que le prévenu ait accepté expressément d’être jugé sur des faits distincts de ceux visés par la prévention ; qu’il ressort des mentions de l’arrêt attaqué que M. T et Mme L ont été poursuivis pour avoir, sur le territoire de la commune de C, le 18 février
2010, et en tout état de cause depuis temps non prescrit, réalisé ou fait réaliser des travaux ou mis en place des installations, sans autorisation préalable » ;

qu’en annulant le procès-verbal de constat d’infraction du 18 février 2010 et en déclarant néanmoins les prévenus coupables du
chef de réalisation de travaux sans autorisation pour des faits constatés par procès-verbaux des 8 décembre 2011 et 12 novembre 2014, soit pour des faits situés hors période de prévention, et sans jamais constater que les prévenus avaient expressément accepté d’être jugés sur ces faits, la cour d’appel, qui a excédé sa saisine, a méconnu
les textes et principes susvisés” ;
Attendu que, pour confirmer la nullité du procès-verbal, en date du 18 février 2010, mais déclarer les prévenus coupables des infractions constatées par des procès-verbaux, en date des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014, tandis que la citation des prévenus devant elle visait la date du 18 février 2010 et le temps non couvert par la prescription, la cour d’appel prononce par les motifs repris au moyen ;
Attendu que dès lors qu’ils ont soutenu la nullité des procès-verbaux ayant constaté les faits reprochés, à raison des conditions de son établissement pour le plus ancien, et de leur contenu-même pour les deux plus récents, les prévenus n’ont pu se méprendre sur l’étendue de la saisine des juges du fond ;
D’où il suit que le moyen doit être écarté ;

Sur le deuxième moyen de cassation, pris de la violation des articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme,
L. 461-1, L. 480-1 du code de l’urbanisme, 802, 591 et 593 du code de procédure pénale, violation de la loi ;
“en ce que l'arrêt attaqué a rejeté l’exception de nullité des procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014 et a déclaré M. T et Mme L coupables de l’infraction pour laquelle ils étaient poursuivis s’agissant des nouveaux ouvrages décrits dans les procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014 ;
“aux motifs que sur le procès-verbal du 18 février 2010 a été établi sans l'accord express de M. T et de Mme L pour que les agents verbalisateurs pénètrent sur leur propriété ; qu’à défaut de cet accord express auquel ne peut suppléer la présence sur les lieux des propriétaires, le premier juge a, à bon droit, annulé ce procès-verbal ; que le jugement doit être par conséquent confirmé sur ce point ; qu’en revanche, M. T a expressément autorisé l'entrée sur sa propriété de l'agent qui a établi le procès-verbal d'infraction du 9 décembre 2011 ; que cette autorisation suffit à satisfaire aux exigences légales sans qu'il puisse être exigé que le procès-verbal mentionne que M. T a été informé qu'il pouvait s'opposer à cette visite ; qu’il en est de même s'agissant du procès-verbal du 12 novembre 2014 ; que, par ailleurs, si le procès-verbal du 9 décembre 2011 fait référence au précédent du 18 février 2010, il n'en demeure pas moins que l'agent verbalisateur a constaté en cette occasion la
réalisation de nouveaux ouvrages par rapport à ceux dont la présence avait été constatée lors du procès-verbal annulé ; qu’aussi, s'il doit être admis que ce second procès-verbal a pour support nécessaire celui du 18 février 2010 pour les ouvrages qui préexistaient, il est parfaitement valable en ce qu'il a constaté la réalisation de nouveaux travaux à savoir :
- l'isolation des deux caravanes avec des planches en bois sur les côtés et pose d'une plaque ondulée sur le toit ce qui a pour effet de les inclure complètement dans une structure nouvelle;
- la jonction entre les deux caravanes qui a permis la création d'un espace de 4 m² utilisé comme remise,
- la création d'une terrasse couverte contre l'une des caravanes sur le côté ouest du terrain,
- La construction d'un abri en bois pour la pompe à eau d'1,50 m de long sur 1 m de large et d'une hauteur d’1,50 m.
- La construction d'une piscine semi enterrée dont la photographie démontre qu'elle a une superficie de plus de 10 m², à savoir
l’implantation d’un Mobil-Home au bout duquel une terrasse couverte de 6 m² étant en cours de réalisation ; que le procès-verbal du 12 novembre 2014 fait référence à celui du 8 décembre 2011 et mentionne également l'existence de nouveaux ouvrages par rapport à ceux décrits dans ce dernier à savoir l'implantation d'un Mobil-Home au bout duquel une terrasse couverte de 6 m² était en cours de réalisation ; que ces travaux ont été réalisés sans la moindre autorisation, laquelle ne
pouvait être obtenue en raison du classement du terrain en zone inondable ; qu’aussi, le jugement doit-il être réformé en ce qu'il a prononcé la nullité des procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014 qui sont parfaitement valables en ce qu'ils constatent la réalisation des nouveaux ouvrages par rapport à ceux décrits dans le procès-verbal annulé ; que M. T et Mme L doivent être déclarés coupables du chef de l'infraction pour laquelle ils sont poursuivis en ce qui concerne ces ouvrages ;
“alors que l’exercice par les agents du droit de visite de l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme est soumis, lorsque la visite a
lieu dans une construction achevée constituant un domicile, à l’assentiment de son occupant ; que lorsqu'une irrégularité constitue une cause de nullité de la procédure, doivent être annulés les actes et les pièces dont l'acte annulé est le support nécessaire ; qu’en refusant d’annuler les procès-verbaux des 8 (9) décembre 2011 et 12 (19) novembre 2014 sous le prétexte qu’ils auraient constaté la réalisation de nouveaux ouvrages distincts de ceux dont la présence avait été constatée par le procès-verbal du 18 février 2010 annulé lorsque les constatations opérées dans ces deux procès-verbaux, qui avaient pour seul objet de relater les changements opérés sur la parcelle depuis le premier constat du 18 février 2010 effectué à l’occasion d’une visite domiciliaire illégale, avaient précisément pour point de référence les constatations opérées dans le procès-verbal du 18 février 2010 devenues, à raison de l’annulation de celui-ci, inexistantes et qu’elles procédaient dès lors des constatations du procès-verbal annulé, soutien nécessaire de ces deux actes, la cour d’appel a méconnu les textes et principes susvisés”
;

Attendu que, pour déclarer les prévenus coupables des faits décrits dans les procès-verbaux des 9 décembre 2011 et 17 novembre 2014, nonobstant le visa qu’ils contenaient d’un procès-verbal du 18 février 2010 qu’elle déclarait nul, l’arrêt l'arrêt prononce par les motifs repris au moyen ;
Attendu qu’en l’état de ces énonciations, et dès lors qu’elle n’annulait pas les procès-verbaux servant de base à la condamnation, et ne constatait pas qu’ils fussent dans un lien nécessaire de droit ou de fait avec le procès-verbal annulé, la cour d’appel a justifié sa décision ;
D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;

Sur le troisième moyen de cassation, pris de la violation des articles 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, L.
480-4 du code de l’urbanisme, 132-1 et 132-20 du code pénal, 485, 512, 591 et 593 du code de procédure pénale, insuffisance de motifs ;
“en ce que l'arrêt attaqué a condamné M. T et Mme L chacun à une amende de 1 000 euros ;
“aux motif que l’avocat des prévenus a présenté ses observations sur le fond en décrivant la situation matérielle et familiale
des deux prévenus pour lesquels n'existait aucune autre possibilité de logement ;
“et aux motifs qu’en répression, compte tenu des éléments de l’espèce, ils doivent être condamnés chacun à une amende de 1 000 euros ;
“alors qu’en matière correctionnelle, le juge qui prononce une amende doit motiver sa décision au regard des circonstances de
l’infraction, de la personnalité et de la situation personnelle de son auteur, en tenant compte des ressources et de ses charges ; qu’en condamnant M. T et Mme L à une amende de 1 000 euros chacun sans tenir compte de leurs ressources et charges lorsque ceux-ci ont justifié devant la cour ne pas avoir de revenus et être bénéficiaires, pour l’un du RSA, pour l’autre d’une allocation adulte handicapé, la cour d’appel n’a pas justifié sa décision” ;


Attendu que le moyen, qui ne critique pas l'insuffisance de motivation de la peine d'amende prononcée mais revient à soutenir que son montant n'est pas en adéquation avec les revenus des demandeurs, ne peut qu'être écarté ;
Qu'en effet, s'il incombe aux juges, lorsqu'ils prononcent une amende, de prendre en considération les ressources et les charges du prévenu, la détermination du montant de cette amende relève de leur appréciation souveraine ;

Sur le quatrième moyen de cassation, pris de la violation des articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme,
L. 480-5, L. 480-7 du code de l’urbanisme, 591 et 593 du code de procédure pénale, insuffisance de motifs ;
“en ce que l'arrêt attaqué a ordonné la remise en état des lieux par enlèvement de la structure en bois autour des deux caravanes et des plaques ondulées sur leur toit, de la jonction faite entre les caravanes (4m²), de la terrasse couverte accolée à l’une des caravanes, de l’abri en bois abritant la pompe à eau, de la piscine, du Mobile-Home et de sa terrasse, sous astreinte de 75 euros par jour de retard à l’expiration du délai d’un an à compter du jour où la présente décision sera devenue définitive ;
“aux motifs que l’avocat des prévenus a présenté ses observations sur le fond en décrivant la situation matérielle et familiale
des deux prévenus pour lesquels n'existait aucune autre possibilité de logement (...) ; qu’enfin, ils doivent être condamnés à remettre les lieux en l’état par la démolition des ouvrages concernés et ce, sous astreinte de 75 euros par jour de retard à l’expiration du délai d’un an qui commencera à courir au jour où la présente décision aura un caractère définitif ;
“et aux motifs qu’enfin, ils doivent être condamnés à remettre les lieux en l’état par la démolition des ouvrages concernés et
ce, sous astreinte de 75 euros par jour de retard à l'expiration du délai d'un an qui commencera à courir au jour où la présente décision aura un caractère définitif ;
“alors que la perte d’un logement décent étant l’une des atteintes les plus graves au droit au respect du domicile, toute
personne qui risque d’en être victime doit pouvoir faire examiner la proportionnalité de cette mesure par un tribunal indépendant à la lumière des principes pertinents qui découlent de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme ; que lorsque des arguments pertinents concernant la proportionnalité de l’ingérence ont été soulevés par l’intéressé devant les juges du fond, ceux-ci doivent les examiner en détail et y répondre par une motivation adéquate sans pouvoir se borner à constater la violation des règles de l’urbanisme ;
qu’en ordonnant la remise en état des lieux par enlèvement de la structure en bois autour des deux caravanes et des plaques ondulées sur leur toit, de la jonction faite entre les caravanes (4 m²), de l’abri en bois abritant la pompe à eau et du Mobil-Home sans rechercher, comme elle y était invitée par les prévenus, si l’enlèvement de ces ouvrages assurant l’isolation et la salubrité de l’unique logement de leur famille ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit de M. T et Mme L au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile, la cour d’appel n’a pas justifié légalement sa décision au regard des articles L. 480-5 du code de l’urbanisme et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme” ;


Attendu que, pour ordonner la remise en état des lieux par enlèvement de divers éléments faisant corps avec les caravanes
constitutives du domicile des prévenus, après que ces derniers eurent fait valoir qu’il n’existait pour eux aucune autre possibilité de se loger que d’habiter les constructions illicites, l'arrêt énonce que, comme l’indique le représentant de l'administration, la situation n'est pas régularisable dès lors que le terrain est situé en zone naturelle avec un fort aléa d'inondation,
circonstance qui excluait l’octroi d’une autorisation pour réaliser les travaux litigieux ;
Attendu qu’en statuant ainsi, la cour d’appel, qui n’avait pas à faire d’investigations en suite d’allégations non circonstanciées des
prévenus, et qui a retardé la date d’effet de son ordre de démolir, a établi que la mesure prise ne constituait pas une atteinte disproportionnée à la vie familiale et au domicile, par rapport aux impératifs d’intérêt général des législations de l’urbanisme et de l’environnement et de protection de la sécurité des personnes ;
D’où il suit que le moyen ne saurait être accueilli ;
Et attendu que l'arrêt est régulier en la forme ;
REJETTE les pourvois ;
DIT n'y avoir lieu à application de l'article 618-1 du code de procédure pénale ;

Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre criminelle, et prononcé par le président le trente mai deux mille dix-huit ;
En foi de quoi le présent arrêt a été signé par le président, le rapporteur et le greffier de chambre.

8 juin 2018 - Contestation d’un refus de permis de construire portant sur un immeuble situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit, après avis défavorable de l'ABF - P. Chauvin et D. Garreau

Par l’arrêt commune de Bouc Bel Air du 4 mai 2018 (n° 410790), le Conseil d’Etat a précisé, pour l’application des articles L. 621-31 et L. 621-32 du code du patrimoine dans leur version alors applicable, les modalités de contestation d’un refus de permis de construire portant sur un immeuble situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit et opposé à la suite à l’avis défavorable de l’Architecte des Bâtiments de France.
 
Le problème n’est pas simple et la solution ne l’est pas plus.
 
Des particuliers avaient déposé une demande de permis de construire sur un terrain situé, sur le territoire de la commune de Bouc Bel Air, dans le champ de visibilité du jardin d’Albertas dit « Jardin d’en Haut », classé au titre des monuments historiques. Le maire avait par arrêté du 1er octobre 2013, refusé le permis sollicité après l’avis défavorable émis par l’architecte des Bâtiments de France le 29 août 2013.
Les pétitionnaires avaient alors saisi, le 12 novembre 2013, le préfet de la région Provence- Alpes-Côte d’Azur d’un recours contre ledit avis de l’architecte des Bâtiments de France (ABF).
Par une lettre du 5 décembre 2013, le préfet avait demandé aux pétitionnaires de lui transmettre le dossier complet de la demande de permis de construire afin de pouvoir se prononcer ce recours.
Ce dossier avait finalement été reçu à la préfecture le 30 décembre 2013 mais le 28 février 2014, le préfet avait confirmé l’avis défavorable de l’ABF.
Pour sa part, le maire par un arrêté du 3 mars 2014, avait confirmé son refus de délivrer le permis sollicité.
Par un jugement du 22 décembre 2014, le tribunal administratif de Marseille avait prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 1er octobre 2013 du maire de Bouc Bel Air, refus initial du permis de construire, à raison de l’intervention du second refus de permis par l’arrêté du 3 mars 2014 mais avait annulé ce dernier arrêté.
L’appel interjeté par la commune de ce jugement a été rejeté par la Cour administrative d’appel de Marseille par un arrêt du 23 mars 2017.
C’est sur pourvoi contre cet arrêt que le Conseil d’Etat a statué par l’arrêt du 4 mai 2018.
 
D’abord, le Conseil d’Etat rappelle que, préalablement à l’exercice d ‘un recours contre un refus de permis de construire fondé sur un avis défavorable de l’ABF, le pétitionnaire doit saisir le préfet de région d’une contestation de cet avis.
 
A ce sujet, l’arrêt précise que lorsque le recours ne comporte pas le dossier complet de la demande de permis de construire, qui est seul de nature à mettre le préfet de région à même de se prononcer sur le recours dont il est saisi, il appartient alors au préfet d’inviter le pétitionnaire à compléter ce dossier, dans le délai qu’il fixe, et d’en informer l’autorité d’urbanisme compétente pour statuer sur la demande de permis de construire. Le délai au terme duquel le recours est réputé admis est alors interrompu et ne recommence à courir qu’à compter de la réception des pièces requises. Cette jurisprudence inaugurée à propos du déféré préfectoral, est classique (CE, Section, 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités territoriales, publié au Recueil; Req. n°68166 cf. L 114-5 du CRPA).
 
Ensuite, le Conseil d’Etat précise que l’avis rendu par le préfet de région, qu’il soit exprès ou tacite (étant précisé qu’en l’absence de décision expresse du préfet de région à l’issue du délai de deux mois, le recours est réputé admis), se substitue à celui qui avait été rendu par l’ABF.
 
Si le préfet infirme l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France, l’autorité compétente pour la délivrance du permis de construire doit alors statuer à nouveau sur la demande de permis de construire dans un délai d’un mois à compter de la réception du nouvel avis.  La nouvelle décision qui sera prise se substituera alors au refus de permis de construire précédemment opposé.
 
Mais si le préfet confirme l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France, l’autorité compétente n’a alors pas à se prononcer à nouveau sur la demande de permis de construire.  Le délai de recours contentieux contre le refus de permis de construire court alors à compter de la notification de la décision du préfet confirmant l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France. Cependant, si l’autorité compétente prend une nouvelle décision de refus, cette dernière est purement confirmative du refus initialement opposé.
 
C’est sur le fondement de ces règles que le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille.
 
En effet, il retient que l’arrêt est entaché d’erreur de droit pour avoir retenu que :
 
-  l’invitation faite par le préfet aux intéressées de compléter le dossier du recours dont elle l’avait saisi n’avait pu avoir pour effet d’interrompre le délai prévu à l’article R. 423-68 du code de l’urbanisme et qu’ainsi, un avis favorable tacite du préfet de région sur le projet était né et s’était substitué à l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France,
 
- que l’avis tacite du préfet ayant infirmé celui de l’architecte des Bâtiments de France, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire était tenue de se prononcer à nouveau sur la demande et que, faute de l’avoir fait dans le délai d’un mois imparti par l’article R. 424-14 du code de l’urbanisme, un permis de construire tacite était né,
 
- qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre le refus initial opposé à la demande, le permis tacite s’y étant substitué.
 
Pour être complet, il sera précisé que le régime des autorisations des travaux dans le champ de visibilité des monuments classés et de la contestation des avis des ABF a depuis été modifié et est désormais codifié à l’article L. 632-2 du code du patrimoine.

Patrick Chauvin et Denis Garreau
 

1er juin 2018 - Irrecevabilité de principe des recours dirigés contre des actes superfétatoires - D. Garreau et M. N'Guyen Chanh

L’arrêt du Conseil d’Etat en date du 26 avril 2018 (n° 410858) fournit l’occasion de rappeler le principe aux termes duquel les recours formés contre des actes superfétatoires sont, par principe, irrecevables car dirigés contre des actes qui sont, en réalité, insusceptibles de recours comme dépourvus d’effet.
 
Au cas précis, la société Intervent, souhaitant accroitre  les deux parcs éoliens qu’elle exploite sur les communes de Chicheboville et Conteville (Normandie), a sollicité, en application des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent, l’accord préalable de l’établissement public Météo-France pour la construction de cinq nouveaux aérogénérateurs dans la mesure où ces ouvrages avaient vocation à être implantés à moins de 20 km du radar météorologique de bande de fréquence C utilisé par cet établissement.
 
Suite au jugement du 15 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Caen avait prononcé l’annulation d’un premier refus opposé par Météo France à la demande de la société Intervent et enjoint à l’établissement de statuer à nouveau sur cette demande, Météo France a réitéré son refus par décision du 14 février 2017.
 
C’est dans ces conditions que la société a, de nouveau, saisi le tribunal administratif de Caen d’une requête en annulation de cette décision, mais également, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’une requête aux fins de suspension de son exécution.
 
Par une ordonnance du 5 mai 2017, le juge des référés a, d’une part, prononcé la suspension de l’exécution de la décision du 14 février 2017, et d’autre part, enjoint à Météo-France de procéder au réexamen de la demande de la société Intervent, dans un délai d’un mois.
 
Météo France s’est alors pourvu en cassation contre cette ordonnance.
 
Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a annulé l’ordonnance du juge des référés tribunal administratif de Caen en raison de l’erreur de droit qui l’entachait pour avoir fait application de dispositions qui n’étaient plus en vigueur à la date de la décision attaquée.
 
En effet, le texte qui imposait cet accord préalable de l’établissement public chargé des missions de l’Etat en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens pour l’installation d’un aérogénérateur à une distance de moins de 20 km d’un radar météorologique de bande fréquence C, avait été substantiellement modifié par un arrêté modificatif en date du 6 novembre 2014. Dans le cadre de ces nouvelles dispositions, l’accord de Météo France préalablement au dépôt de la demande d’autorisation d’exploiter auprès du Préfet n’était plus requis lorsque, comme en l’espèce, la distance d’implantation des aérogénérateurs par rapport au radar était supérieure à 5 km.
 
Compte tenu de ce que ces nouvelles dispositions étaient applicables à la date du second refus opposé par Météo France, le Conseil d’Etat a censuré pour erreur de droit l’ordonnance du tribunal administratif de Caen qui s’était fondée sur les dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 26 août 2011, dans leur rédaction antérieure à l’arrêté modificatif du 6 novembre 2014, pour estimer que la condition d’urgence devait être regardée comme satisfaite.
 
Dans un second temps, le Conseil d’Etat, statuant au fond après cassation, a rejeté la demande aux fins de suspension de l’exécution de la décision de refus du 14 février 2017 présentée par la société Intervent.
 
C’est dans le cadre du règlement au fond du litige que le Conseil d’Etat est venu réitérer sa jurisprudence aux termes de laquelle une décision présentant un caractère superfétatoire n’est, par principe, pas susceptible de faire grief à son destinataire ni même aux tiers et, en conséquence, insusceptible de recours.
 
Dans ses conclusions, le rapporteur public, Madame Julie Burguburu, rappelait qu’une « décision superfétatoire est une décision inutile qui ne peut produire aucun effet ».  
 
Au cas d’espèce, et comme évoqué précédemment, il ressortait des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 26 août 2011, telles que modifiées par l’arrêté du 6 novembre 2014, qu’aucune autorisation de Météo France n’était requise pour l’installation des cinq aérogénérateurs dès lors qu’ils avaient vocation à être implantés au-delà de la surface définie par la distance de protection (en l’occurrence 5 km pour un radar de bande fréquence C). En effet, c’est seulement si l’implantation de l’aérogénérateur est envisagée à l’intérieur de cette surface que l’obtention préalable de l’avis favorable de l'établissement public chargé des missions de l'Etat en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens est imposée. Toutefois, lorsque l’aérogénérateur est implanté en deçà de la distance minimale d’éloignement (fixée à 20 km pour un radar de bande fréquence C), comme c’est le cas en l’espèce, le demandeur de l’autorisation d’exploiter est tenu de fournir au Préfet une étude d’impact.
 
Ainsi, la décision prise par Météo France, sur injonction du tribunal administratif, suite à l’annulation de son premier refus était, eu égard à l’évolution des dispositions applicables, dénuée de toute portée et n’avait aucune incidence sur la possibilité pour la société Intervent de solliciter puis d’obtenir auprès du Préfet compétent une autorisation d’exploiter. Ce dont il résultait que le recours intenté à l’encontre de cette décision devait être regardé comme irrecevable car dirigé contre un acte insusceptible de faire grief à la société Intervent.
 
Ce faisant, le Conseil d’Etat a réaffirmé le principe, déjà bien ancré en jurisprudence, de l’irrecevabilité des recours dirigés contre des actes superfétatoires (CE, 2 novembre 1973, n° 86211, Ministre de l’équipement et du logement, au Recueil, s’agissant de l’irrecevabilité d’une demande d’annulation dirigée contre un arrêté accordant une dérogation aux dispositions d’un règlement d’urbanisme qui n’était pas entré en vigueur à la date de délivrance du permis de construire ; CE, 29 juin 1984, n° 39485, Association de sauvegarde de l’église de Castels et du Château de Fages, mentionné aux Tables, s’agissant de l’irrecevabilité d’une demande tendant à l’annulation d’un arrêté par lequel l’architecte des bâtiments de France avait autorisé la coupe de bois alors qu’une telle autorisation était inutile et donc superfétatoire ; CE, 30 avril 2004, n° 251569, mentionné aux Tables, s’agissant d’une autorisation préfectorale pour exploiter des terres qu’un agriculteur n’était pas tenu de solliciter et qui, par conséquent, n’était pas susceptible de faire grief aux tiers).
 
De la même manière, le recours formé contre un acte prononçant l’abrogation de décisions superfétatoires car dépourvues de portée juridique est irrecevable comme dirigé contre un acte insusceptible de faire grief au requérant (CE, 13 novembre 1987, n° 60518, mentionné aux Tables).
 
Si cette irrecevabilité de principe peut souffrir de certaines exceptions eu égard « aux effets susceptibles d’être prêtés aux actes en cause » (voir notamment CE, 13 mars 2013, n° 342704, M. et Mme A., mentionné aux Tables sur ce point ; ou encore CE, Section, 3 décembre 1993, n° 135782, Commune de Villeneuve-sur-Lot, au Recueil, s’agissant de l’annulation d’un arrêté de déclaration d’utilité publique ne prévoyant l’expropriation ou la cession amiable d’aucun terrain), le rapporteur public a néanmoins indiqué, qu’en l’espèce, la société Intervent ne parvenait pas à convaincre « des effets que [la] décision de refus [pourrait] avoir sur l’issue d’une nouvelle procédure de demande d’autorisation adressée cette fois directement au préfet ».

Denis Garreau et Margaux N'Guyen Chahn (stagiaire)

25 mai 2018 - La saisine pour avis des juridictions suprêmes - D. Garreau, S. Merad, M. N'Guyen

La procédure de saisine pour avis devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation permet de fixer rapidement la jurisprudence sur une question de droit nouvelle qui se pose à l’occasion de nombreux litiges devant les juridictions du fond.
 
Depuis ses deux premiers avis rendus en 1989, le Conseil d’Etat est ainsi régulièrement saisi d’une dizaine à une trentaine de questions par année (25 demandes en 2016). De son côté, la Cour de cassation rend une dizaine d’avis par an. Plus précisément, le rapport annuel pour 2015 indique que : « La moyenne sur la période 2005 à 2015 est de 11,1 demandes d’avis par an ».
Il semble que cette procédure soit plus utilisée par le juge administratif que par le juge judiciaire, ce qui est dommage car elle présente l’avantage d’éclaircir par avance des questions de droit complexes et ainsi de contribuer à la lisibilité de la règle de droit et à la réduction des contentieux. La Cour de cassation souligne toutefois sur son site que : « Cette procédure, qui se révèle particulièrement utile lorsque les tribunaux et cours d’appel doivent appliquer de nouveaux textes de loi, contribue, en amont de la chaîne juridictionnelle, à l’harmonisation de la jurisprudence ».
 
Si le régime juridique de ces procédures est sensiblement identique devant les deux juridictions, le traitement qu’elles en font, lui, diffère, ainsi que le montrera l’analyse à suivre.
 
Rappelons que la saisine pour avis de la Cour de cassation est une procédure qui a été créée par la loi n°91-491 du 15 mai 1991 aux fins de lutter contre l’encombrement croissant de la haute juridiction et d’harmoniser la jurisprudence.
Cette procédure est régie par les articles L 441-1 et suivants et R 441-1 et suivants du code de l’organisation judiciaire, les articles R 1031-1 et suivants du code de procédure civile et les articles 706-64 et suivants du code de procédure pénale.
L’article L 441-1 alinéa 1er dispose ainsi : « Avant de statuer sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, les juridictions de l'ordre judiciaire peuvent, par une décision non susceptible de recours, solliciter l'avis de la Cour de cassation ».
La loi n°2015-990 du 6 août 2015 (dite Macron) a étendu la demande d’avis devant la Cour de cassation aux questions portant sur l'interprétation d'une convention ou d'un accord collectif.
S’agissant du Conseil d’Etat, l’article 12 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif a introduit, au sein de l’ordre juridictionnel administratif, cette procédure de « renvoi » visant à permettre aux juges du fond, confrontés à une difficulté juridique, de solliciter pour avis le Conseil d’Etat sur une question relative au droit applicable avant de statuer sur une requête.
Ces dispositions sont aujourd’hui codifiées à l’article L. 113-1 du code de justice administrative (CJA) qui prévoit que « avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. »
En toute rigueur, ce mécanisme se distingue de la procédure de question préjudicielle dès lors que la juridiction qui saisit pour avis le Conseil d’Etat n’est pas incompétente pour se prononcer elle-même sur la question.

I - Les conditions de saisine pour avis
 
  • Qui peut saisir les juridictions suprêmes pour avis ?
La saisine de la Cour de cassation ne peut émaner que d’un juge (Avis de la Cour de cassation, 16 novembre 1998, n°09-80.010, Bull, 1998, avis, n°12). Cette décision de saisine est insusceptible de recours (art 1031-1 du CPC).
En conséquence, les parties ne peuvent saisir directement la Cour de cassation d’une demande d’avis. Cependant, elles peuvent demander au juge d’utiliser cette procédure en justifiant de ce que les conditions en sont remplies.
Il en est de même devant le Conseil d’Etat. 
Même si, en pratique, les parties au litige peuvent invitent les juridictions du fond à mettre en œuvre cette faculté, celles-ci peuvent de leur propre initiative solliciter le renvoi pour avais par une décision motivée insusceptible de recours en ce qu’elle constitue, en réalité, une mesure d’administration de la justice (de ce fait, une telle demande n’est pas « au nombre de celles sur lesquelles il appartient au juge de statuer » : CE, 21 février 1992, M. X., n° 120876, mentionné aux Tables).

  • Conditions de recevabilité des demandes d’avis
Les demandes d’avis sont soumises à plusieurs conditions de recevabilité.
 
  • En premier lieu, la demande d’avis doit porter sur une question de droit. Par conséquent une question mélangée de fait et de droit est exclue de la procédure de saisine (Avis de la Cour de cassation, 12 décembre 2011, n°11-00.007, Bull., 2011, avis, n°9).
 
  • En deuxième lieu, la question de droit doit être nouvelle, à cet égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent à considérer qu’il doit s’agir d’une question liée à un texte nouveau (Morgan de Rivery-Guillaud, n°200, JCP 1992, I. 3576, n°13 ; Avis de la Cour de cassation, 14 juin 1993, n°09-30.006, Bull, 1993, avis, n° 5). Le renvoi pour avis ne peut donc être utilisé pour provoquer un revirement de jurisprudence sur une question déjà jugée (Avis de la Cour de cassation, 27 avril 2000, n°02-00.004, Bull, 2000, avis, n° 2) ou trancher un conflit de jurisprudence au sein de la Cour de cassation. Devant le Conseil d’Etat, la recevabilité est aussi admise lorsque la question doit être regardée comme nouvelle eu égard à l’évolution de la jurisprudence (voir les conclusions de J. Arrighi de Casanova sur CE, Sect., Avis, 5 avril 1996, Houdmond, n° 176611, Droit fiscal 1996, n° 25, comm. 765 : « En l'état actuel de la jurisprudence, ces deux questions appellent des réponses négatives. Pour autant, il ne fait aucun doute que ces questions sont sérieuses et nouvelles, au sens de l'article 12. Comme nous allons le voir, l'évolution de la jurisprudence dans le sens d'une application du droit répressif aux sanctions fiscales a renouvelé les termes du débat »).
 
  • En troisième lieu, cette demande d’avis doit porter sur une question présentant une difficulté sérieuse. Cette condition est remplie dès lors que la question peut raisonnablement donner lieu à des solutions divergentes de la part des juridictions de fond (Rapport du Conseiller Matet sous l’avis n°15006 du 18 mars 2013).
 
  • En quatrième lieu, cette question doit se poser dans de nombreux litiges. Cette condition restreint l’ouverture de la procédure de saisine, en ce qu’elle exige selon certains auteurs, l’existence d’un « vaste mouvement de contentieux » (Zénati, n°200, D.1992, chron, n°249).
 Il est à noter que la Cour de cassation, dit n’y avoir lieu à avis lorsque « la Cour de cassation [est]  saisie d’un pourvoi qui [pose] la même question » (Avis de la Cour de cassation, 22 octobre 2012, n°12-00.012, Bull,.2012,  avis, n°9).

  • Appréciation de la recevabilité
L’appréciation de la recevabilité semble être plus sévère du côté de la Cour de cassation que du Conseil d’Etat.
Preuve du libéralisme adopté par le Conseil d’Etat est sa propension à redéfinir la question dont il est saisi afin de conférer une portée utile à la procédure ainsi engagée (voir pour exemple CE, Ass., Avis, 7 juillet 1989, Cale, n° 106902, au Recueil, dans lequel le Conseil d’Etat, constatant que la disposition sur laquelle portait la question n’était pas applicable à la situation de la requérante, a redirigé la question sur la disposition applicable à l’espèce). Par ailleurs, il est intéressant de relever que le désistement d’une partie ne fait pas obstacle à ce que le Conseil d’Etat rende un avis sur la question de droit qui lui est soumise tant que la juridiction n’a pas donné acte de ce désistement (CE, 26 mars 2001, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, n° 227921, mentionné aux Tables ; CE, 26 mars 2001, Société marseillaise du tunnel Prado-Carenage, n° 251816, mentionné aux Tables).
Les deux juridictions semblent considérer avec souplesse la condition que la question soit posée dans de nombreux litiges, estimant qu’il suffit qu’elle soit susceptible de se poser dans de nombreux litiges. Et il est vrai que ni le demandeur à l’avis, ni le juge qui s’en saisit, ne sont très bien placés pour avoir une vue précise du nombre de litiges concernés par la question.

II - Le traitement de la demande d’avis

Lorsque le juge envisage, de son propre chef, de solliciter l’avis de la Cour de cassation, il en avise les parties et le ministère public. Il recueille leurs observations écrites éventuelles dans le délai qu’il fixe, à moins qu’ils n’aient déjà conclu sur ce point.
Le non-respect de cette formalité est sanctionné par l’irrecevabilité de la demande d’avis (Avis de la Cour de cassation, 8 octobre 2007, n°07-00.012, Bull, avis, n°8 ; Avis de la Cour de cassation, 2 avril 2012, n°12-00.001, Bull, 2012, avis, n°3 ; Avis de la Cour de cassation , 14 janvier 2013, n°12-00.014, Bull, 2013, avis, n°1).
Ces observations sont ensuite transmises à la Cour de cassation devant laquelle les parties peuvent à nouveau conclure. L’article 1031-4 du code de procédure civile prévoit à cet égard « dans les matières où la représentation est obligatoire, que les observations éventuelles des parties doivent être signées, par un avocat au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation ».
S’agissant de la composition de la formation de la Cour de cassation, appelée à donner l’avis, initialement, il s’agissait d’une formation spécifique de la Cour de cassation, présidée, en principe, par le Premier président et privilégiant la chambre spécialement concernée.
La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle du 18 novembre 2016, a supprimé cette spécificité. C’est désormais la chambre compétente qui traite la demande d’avis, sauf renvoi à une formation mixte pour avis lorsqu’elle relève normalement des attributions de plusieurs chambres ou en formation plénière « lorsque la demande pose une question de principe » ( L 441-2 du COJ).
La Cour de cassation dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer, délai qui court à partir de la réception du dossier (art 1031-3 du cpc).
S’agissant de la publicité de l’avis, celui-ci est publié au bulletin des arrêts de la Cour de cassation (art R 433-4 du COJ), il peut également être publié au journal officiel de la République (art 1031-6 du CPC), enfin il est adressé à la juridiction qui l’a demandé et éventuellement à la cour d’appel dont elle dépend et il est notifié aux parties par le greffe de la Cour de cassation (art 1031-7 du CPC).
 
Devant le Conseil d’Etat, ces avis sont rendus dans les formes prévues pour la procédure contentieuse et dans un délai de 3 mois, lequel n’est cependant pas prescrit à peine de nullité de la procédure ou de dessaisissement.
Toutefois, dans la mesure où ils n’ont pas le caractère de décision, ces avis ne sont pas rendus « au nom du peuple français » et sont insusceptibles de recours (CE, 17 novembre 1997, Mme X., n° 188163, au Recueil).
 
III - L’autorité de l’avis
 
L’avis rendu par la Cour de cassation ou le Conseil d’Etat a une portée paradoxale car même si cet avis est dénué de portée juridique au regard de l’autorité de la chose jugée, son autorité doctrinale est importante, en raison de la formation éminente dont il émane.
De plus, même si l’avis donné par les juridictions suprêmes ne les lie pas, lorsqu’elles se prononcent au contentieux, elles sont tenues d’avoir une jurisprudence cohérence et dotée d’un minimum de stabilité.
Dès lors, bien que ne s’imposant pas aux juridictions qui les ont sollicités, ces avis contentieux – selon l’expression consacrée par la doctrine – sont, en réalité, pratiquement toujours suivis.
En outre, dès lors qu’ils sont rendus par les formations contentieuses, il est permis de voir ces avis comme l’expression du droit au sens de la juridiction suprême. Leur autorité se trouve également renforcée par leur publication fréquente au Journal officiel de la République française.
Il ressort de tout ce qui précède que cette procédure de demande d’avis a trouvé un certain écho depuis sa création mais mériterait de se développer davantage. Si l’on peut comprendre que les juges du fond puissent hésiter à renoncer ainsi à leur pouvoir de jurisprudence, les avocats peuvent, par leur demande de renvoi, les inciter fortement à user de cette procédure dont l’utilité n’est pas douteuse.

Denis Garreau, Margaux N'Guyen, Sonia Merad (Stagiaires)

4 mai 2018 - Procédure administrative contentieuse : Décret portant création d’un téléservice pour les particuliers devant les juridictions administratives et aménagement de certaines règles procédurales - D. Garreau, P. Robin, M. NGuyen

 
Le décret n° 2018-251 en date du 6 avril 2018, publié au Journal officiel du 8 avril, relatif à l’utilisation d’un téléservice devant le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs et portant autres dispositions a pour objet, tout d’abord,  de créer un nouveau service dématérialisé à l’usage des particuliers, mais également de modifier certaines dispositions réglementaires du code de justice administrative (CJA) ayant trait à l’application Télérecours et de préciser les modalités de transmission des pièces ou informations soustraites du débat contradictoire.

D’une part, comme l’avait annoncé Monsieur Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, à l’occasion de son déplacement au tribunal administratif de Cergy-Pontoise le 18 décembre dernier, ce décret vise à ouvrir aux justiciables non représentés par un avocat la faculté d’utiliser un téléservice accessible par le réseau internet pour saisir et communiquer avec les juridictions administratives. Il interdit toute autre voie électronique de saisine. Les contentieux dispensés de ministère d'avocat sont, par exemple, les contentieux de l'excès de pouvoir, fiscal ou électoral de première instance.
Plus précisément, ce texte a pour effet d’introduire une nouvelle section intitulée « Dispositions applicables aux personnes de droit privé autres que celles chargées de la gestion permanente d’un service public » venant réglementer cette nouvelle faculté (articles R. 414-6 à R. 414-11 du CJA). Il prévoit toutefois que le déploiement de ce nouveau service sera fixé ultérieurement par arrêté du Garde des Sceaux, suivant les juridictions, au plus tard dans un délai d’un an suivant la publication du décret (article 10 du décret).
Ce nouveau service s’inscrit dans un mouvement plus global de dématérialisation de la justice. Pour mémoire, s’agissant des avocats et des grandes administrations, l’utilisation de l’application Télérecours a été rendue obligatoire au 1er janvier 2017. Ainsi, aux termes de l’article R. 414-1 du CJA, « lorsqu'elle est présentée par un avocat, un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, une personne morale de droit public autre qu'une commune de moins de 3 500 habitants ou un organisme de droit privé chargé de la gestion permanente d'un service public, la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d'une application informatique dédiée accessible par le réseau internet ». Pour autant, le vice-président du Conseil d’Etat indiquait qu’il n’était pas, à ce stade, question de rendre obligatoire l’utilisation de ce service dématérialisé pour les particuliers.
Il convient toutefois de souligner que si les justiciables sont libres de recourir à une telle faculté, ils sont, lorsqu’ils le choisissent, tenus de le faire pour l’ensemble de la procédure. En effet, il est prévu que les mémoires et pièces ultérieurement produits doivent être adressés au moyen de ce même téléservice sous peine d’être écartés des débats à défaut de régularisation dans un délai imparti par la juridiction. En outre, et sous peine d’irrecevabilité, chacune des pièces transmises doit l’être par un fichier distinct et doit, par ailleurs, porter un intitulé décrivant son contenu de manière suffisamment explicite au risque d’être écartée des débats.

D’autre part, ce décret apporte quelques ajustements s’agissant des dispositions relatives à l’application Télérecours et précise également les modalités de transmission des pièces non soumises au contradictoire.
Ce texte a notamment pour effet de réduire à un le nombre de copie de la requête à adresser à la juridiction sous peine d’irrecevabilité bien que celle-ci demeure libre d’en solliciter davantage si elle l’estime nécessaire.
Il est aussi prévu que les mémoires ou pièces dont les caractéristiques font obstacle à leur communication électronique peuvent être transmis sur tout support matériel (auparavant ils devaient obligatoirement être transmis sur support papier). Néanmoins, dans ce cas de figure, il est nécessaire de transmettre le document accompagné de copies en nombre égal à celui des autres parties augmenté de deux.

Il importe en outre de relever que le délai fixé par le CJA au terme duquel, à défaut de consultation, les parties sont réputées avoir pris connaissance de la communication ou de la notification de documents mis à leur disposition dans Télérecours est désormais réduit à 2 jours ouvrés contre 8 jours auparavant.
Le décret étend également l’obligation de signaler que la requête introduite via Télérecours est soumise à un délai de jugement contraint (auparavant limitée aux procédures imposant au juge de statuer dans un délai inférieur ou égal à un mois) sans que cette obligation ne soit prescrite à peine d’irrecevabilité.
Mais le décret du 6 avril 2018 vient surtout préciser le régime des pièces ou informations soustraites du débat contradictoire.
Pour rappel, les règles générales de la procédure contentieuse font obstacle à ce qu’une décision juridictionnelle soit rendue sur la base de pièces qui n’auraient pas été soumises au débat contradictoire, « et ce alors même que ces documents auraient été couverts par un secret garanti par la loi » (CE, 23 décembre 2016, Section française de l'Observatoire international des prisons, n° 405791, mentionné aux Tables). Ainsi, le caractère contradictoire de la procédure exige la communication à chacune des parties de toutes les pièces produites au cours de l’instance (CE, 23 décembre 1988, Banque de France, n° 95310, au Recueil). Ce principe général de procédure succombe dans peu d’hypothèses. Ce peut être le cas dans le cadre d’exceptions législatives spécifiques. L’application de ce principe est également écartée lorsque le refus de communication constitue l’objet même du litige (CE, 23 décembre 1988, Banque de France, précité). De la même manière, Le Conseil d’Etat a accepté que le juge statue au regard d’informations dévoilées à lui seul dès lors que le litige portait sur la légalité d’une décision administrative bénéficiant, en vertu de la loi, d’une dispense de publication (CE, 16 avril 2010, Association Aides et autres, n° 320196, au Recueil).
Aux termes du nouvel article R. 412-2-1 du CJA, ces pièces doivent être transmises au greffe de la juridiction sur support papier sous double enveloppe et non via l’application Télérecours. La partie qui les produit est, en outre, tenue de mentionner dans un mémoire distinct, lequel sera communiqué aux autres parties, les motifs qui fondent le refus de transmission en joignant, le cas échéant, une version non confidentielle desdites pièces.
Dans le cas où la juridiction estime que ces pièces ne se rattachent pas à la catégorie de celles qui peuvent être soustraites du débat contradictoire mais sont utiles à la solution du litige, elle peut inviter la partie concernée à les verser dans la procédure contradictoire. En cas de refus, la juridiction « décide des conséquences à tirer de [celui-ci] et statue sans tenir compte des éléments non soumis au contradictoire ».

Denis Garreau, Philippe Robin et Margaux Nguyen Chanh (Stagiaire)

20 avril 2018 - Contentieux de l’expropriation : recevabilité du mémoire en réplique de l’intimé et précisions sur la date de référence pour la fixation de l’indemnité d’expropriation - O. Feschotte-Desbois, P. Chauvin, M. NGuyen

Par un arrêt du 25 janvier 2018 (n°16-25.138) – publié au Bulletin –, la Cour de cassation est venue utilement préciser les termes de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme quant à la détermination de la date de référence pour la fixation de l’indemnité d’expropriation. A l’occasion de cette décision, elle a également statué sur un moyen contestant la recevabilité d’un mémoire en réplique de l’intimé déposé hors délai.

I. Au cas précis, l’établissement public foncier Provence Alpes Côte d’Azur (EPF PACA) avait exproprié des parcelles, propriétés des consorts X., dans le cadre d’un projet de rénovation urbaine ayant pour objectif le développement de l’habitat afin de soutenir la production de logements sociaux.
Un arrêté préfectoral avait prescrit l’ouverture des enquêtes publiques conjointes et le projet avait fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique (DUP) au profit de l’EPF PACA suivant arrêté préfectoral du 10 décembre 2013, emportant la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme (PLU).
L'ordonnance d'expropriation avait été prononcée et les consorts X. avaient saisi le juge de l’expropriation du département des Alpes-Maritimes en fixation de l’indemnité leur revenant. Expropriant et expropriés s'opposaient notamment sur la date de référence à retenir. Le juge de l'expropriation avait fixé celle-ci au 30 janvier 2008, date d’approbation du PLU.
Par un arrêt du 2 juin 2016, la cour d’appel d’Aix-en-Provence avait confirmé ledit jugement.
Les consorts X. se sont pourvus en cassation contre cet arrêt.

II. Dans un premier temps, était contestée la recevabilité du mémoire en réplique de l’intimé remis au greffe et notifié le 24 février 2016 dans la mesure où celui-ci avait été déposé au-delà du délai de deux mois ayant couru à compter de la notification des conclusions des appelants.
En l’occurrence, les premières conclusions des consorts X. avaient été produites le 10 juillet 2015 et notifiées le même jour ; ils avaient également produit un mémoire complémentaire le 5 octobre 2015 et un mémoire de production le 29 janvier 2016. L’EPF PACA avait produit un premier mémoire en défense le 4 août 2015, puis avait déposé un mémoire « en réplique et récapitulatif » le 24 février 2016, notifié le même jour. La cour d'appel a statué au vu de l'ensemble des mémoires ainsi déposés, écartant toutefois la pièce produite le 29 janvier 2016 par les appelants, au motif que le mémoire de production visant à communiquer cette pièce était tardif.
Pour rappel, aux termes de l’article R. 311-26 du code de l’expropriation, dans sa version alors applicable au litige, « à peine d'irrecevabilité, relevée d'office, l'intimé dépose ou adresse au greffe de la cour ses conclusions et les documents qu'il entend produire dans un délai de deux mois à compter de la notification des conclusions de l'appelant ».
Sous l'empire de de l'article R 13-49, qui fixait ce délai de réponse à un mois, la Cour de cassation a jugé qu'une cour d'appel ne pouvait pas statuer au visa d'un second mémoire de l'intimé déposé au-delà de ce délai, même si son premier mémoire avait été déposé dans le délai (3e Civ., 24 octobre 2012, pourvoi n°11-22458, Bull 2012 III n°151).
Toutefois, la Cour de cassation jugeait qu'étaient admis les mémoires complémentaires qui, sans présenter de demandes nouvelles, ne contenaient  que des éléments complémentaires en réplique au mémoire de l'autre partie ou aux conclusions du commissaire du Gouvernement (3e Civ., 9 juin 1999, pourvoi n°98-70112, Bull 1999 III n°137 ; 3e Civ., 2 février 2017, pourvoi n°15-26478). Les arrêts ainsi rendus censuraient, pour défaut de base légale, les arrêts qui déclaraient irrecevables des mémoires déposés par l'intimé au-delà du délai imparti par l'article R 13-49, sans avoir recherché si ces mémoires ne contenaient pas seulement des éléments en réplique au mémoire de l'autre partie ou aux conclusions du commissaire du Gouvernement.
En l'espèce, c'est la question inverse qui était posée puisque la cour d'appel avait statué au vu d'un mémoire de l'intimé déposé hors du délai prévu par l'article R 311-26, mais sans constater que ce second mémoire ne contenait pas de demandes nouvelles et se limitait à répliquer au mémoire des appelants.
Or pour rejeter le moyen, la Cour de cassation a énoncé « qu'il ressort des productions que le mémoire "en réplique et récapitulatif" remis en greffe et notifié le 24 février 2016 par l'intimé ne comportait que des éléments complémentaires en réplique au mémoire complémentaire et au mémoire de production respectivement déposés au greffe par les consorts X. le 5 octobre 2015 et le 29 janvier 2016.»
En d'autres termes, par une démarche pragmatique, la Cour de cassation a  procédé elle-même à la recherche qu'il était reproché à la cour d'appel de ne pas avoir conduite.

III. Dans un second temps, et là réside l’apport principal de l’arrêt commenté, la Cour de cassation a refusé de retenir la date de publication de l’acte déclarant d’utilité publique l’opération et emportant mise en compatibilité du PLU comme date de référence pour l’estimation du bien exproprié, considérant que les expropriés ne pouvaient bénéficier de la plus-value apportée à leurs biens par les opérations d’urbanisme prévues par l’autorité expropriante.
Il était fait grief à l’arrêt de la cour d’appel d’Aix-en-Provence d’avoir fixé la date de référence au 30 janvier 2008, date d’approbation du PLU devenu opposable aux tiers et fixant les parcelles expropriées en secteur UBap grevé d’une servitude d’urbanisme. Pour faire valoir que la date de référence à prendre en compte devait être celle de la publication de la DUP emportant mise en compatibilité du PLU, il était notamment soutenu que les effets d’une telle mise en compatibilité étaient identiques à ceux d’une révision ou d’une modification du PLU en ce qu’elle permettait de modifier le zonage et/ou la règlementation applicable.
Pour mémoire, en vertu des dispositions de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme alors applicable, la date de référence est, dans les zones soumises au droit de préemption urbain, celle « à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d'urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien ».
Afin de rejeter l’argumentation consistant à soutenir que la date de publication de la DUP emportant mise en compatibilité du PLU relevait des hypothèses visées à l’article précité en ce qu’elle valait modification dudit plan, la Cour de cassation s’est fondée sur le principe posé par l’article L. 322-2 du code de l’expropriation. Aux termes de cet article, « quelle que soit la nature des biens, il ne peut être tenu compte, même lorsqu'ils sont constatés par des actes de vente, des changements de valeur subis depuis cette date de référence, s'ils ont été provoqués par l'annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d'utilité publique est demandée ».
Ainsi, la Cour de cassation a relevé que si les indemnités d’expropriation allouées devaient couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, les expropriés ne sauraient bénéficier de la plus-value apportée à leurs biens par les opérations d’urbanisme prévues par l’autorité expropriante et dont la DUP avait pour objet de définir les modalités.
Par suite, elle a approuvé la cour d'appel d'en avoir déduit que « la date de publication de l’acte déclarant d’utilité publique une opération et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ne faisait pas partie de celles limitativement prévues par l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme ».
A cet égard, malgré la similitude de leurs effets, la circonstance que la procédure de mise en compatibilité d’un PLU par une déclaration d’utilité publique soit distincte de celle de l’élaboration, de la modification ou de la révision du PLU est probablement entrée en ligne de compte dans l’appréciation du juge (voir sur la distinction entre ces procédures : CE, 21 mars 2001, Société Euroraft, n° 209459).

IV. Pour conclure, cette prise de position inédite de la Cour de cassation éclaire la portée qu’il convient de conférer aux dispositions de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme quant à la détermination de la date de référence à prendre en compte pour fixer l’indemnité d’expropriation.
Il est permis de penser que la Cour de cassation, en jugeant ainsi, a été sensible aux potentiels effets d’aubaine qu’aurait pu engendrer le fait de retenir la date de publication de la DUP emportant mise en compatibilité du PLU comme date de référence pour fixer l’indemnité. Il s’agirait ainsi d’éviter que les expropriés bénéficient ou, au contraire, pâtissent des fortes variations de valeur de leur terrain résultant de la seule DUP, laquelle pourrait avoir pour effet de rendre un terrain constructible ou, à l’inverse, inconstructible.

Olivia Feschotte-Desbois, Patrick Chauvin, Margaux NGuyen Chanh (Stagiaire)

12 avril 2018 - La motivation des peines et des mesures de remise en état ordonnées par le juge pénal - C. Bauer-Violas

Aujourd’hui 12 avril 2018,  la chambre criminelle de la Cour de cassation dans sa formation plénière a examiné trois pourvois posant la question de la motivation des arrêts en matière de remise en état affectant le domicile et de sanctions telles que peine de confiscation et amende contraventionnelle.
 
Pour les deux premières affaires, remise en état en matière d’urbanisme et confiscation en matière de droit pénal des affaires, s’est posée la question de la recevabilité du moyen de cassation fondé sur l’absence de proportionnalité de la mesure au regard des droits garantis par la Convention Européenne des Droits de l’Homme dans la mesure où ledit moyen n’avait pas été soulevé expressément devant les juges du fond et où aucun élément concret n’aurait été apporté au juge pour se prononcer.
 
En matière de remise en état prévue par l’article L.480-5 du code de l’urbanisme, par un arrêt du 16 février 2016 (n° 15-82732 Bull. crim. n° 48), la chambre criminelle a introduit le contrôle de proportionnalité avec cette réserve que le condamné ne peut alléguer pour la première fois en cassation du défaut de proportionnalité de la mesure au regard du droit garanti par la Convention Européenne des Droits de l’Homme dans son article 8 consacré au droit au domicile et à la vie familiale.
 
Récemment en matière de mesure complémentaire d’interdiction de gérer, par un arrêt non publié du 17 janvier 2018 (n° 17-80152), elle a déclaré irrecevable le moyen qui invoquait pour la première fois en cassation le caractère disproportionné de ce qu’elle a appelé « l’atteinte spécifique » portée en l’occurrence à la liberté d’entreprendre et de travailler.
 
Lorsque la proportionnalité est invoquée au regard d’un droit protégé par la Convention Européenne ou « une atteinte spécifique » qui ne résulte pas de dispositions internes particulières en matière de sanction, un critère supplémentaire est exigé à savoir le fait que ce moyen ait été expressément soulevé devant les juges du fond sous peine d’irrecevabilité en cassation pour nouveauté.
 
Il est supplémentaire, en effet, car depuis les arrêts du 1er février 2017 (n° 15-83984, publié au bulletin) par lesquels la chambre criminelle a introduit un contrôle de la motivation en matière de sanction dans le domaine correctionnel, elle n’a jamais imposé aux demandeurs aux pourvois d’avoir à soulever devant les juges du fond le moyen fondé sur la proportionnalité pour qu’il soit recevable en cassation. Lorsque la proportionnalité est invoquée sur le fondement d’un texte interne fixant au juge certains critères afin de justifier de la sanction qu’il prononce, le moyen est considéré comme induit par la discussion sur la peine intervenue devant les juges du fond. Le moyen de cassation qui invoque alors expressément la question de la disproportion entre la mesure ordonnée et la situation du prévenu peut être formulé pour la première fois devant la chambre criminelle qui exerce un contrôle de motivation assez poussé afin de s’assurer que les critères prévus par la loi ont bien été appliqués.
 
La chambre criminelle devra donc dire si elle maintient cette distinction ou si les moyens tirés de l’application de la Convention Européenne des Droits de l’Homme sont recevables en cassation.
 
Dans ce dernier cas, elle devra donc examiner la portée des critiques qui relevaient que les juges n’avaient pas motivé leur décision ordonnant soit la remise en état, soit la confiscation en considération des enjeux portant sur la protection des droits garantis par la Convention Européenne, la protection du domicile et la protection des biens.
 
Se posera alors la question de savoir quel est l’office du juge en ce domaine. Doit-il inviter les parties à produire des éléments leur permettant de statuer lorsqu’est par exemple en cause la perte du logement à l’occasion de la remise en état et comment, dans ces conditions, la Chambre criminelle peut-elle exercer son contrôle de motivation quant à la question de la proportionnalité ?
 
La troisième et dernière affaire concerne la motivation de la peine d’amende contraventionnelle dont une partie des dispositions est commune avec la matière correctionnelle et pour laquelle on connaît aujourd’hui l’exigence de motivation de la Chambre criminelle. Quels éléments, juridiques ou de tout autre ordre, pourraient justifier cette différence de traitement entre amende correctionnelle et amende contraventionnelle ?
 
La Chambre criminelle devra répondre à cette question si elle souhaite maintenir cette différence, ce d’autant plus depuis la décision du Conseil Constitutionnel n° 2017-694 du 2 mars 2018 qui a abrogé l’article 365-1 du Code de procédure pénale au regard de la jurisprudence constante de la Cour de cassation selon laquelle cet article interdit la motivation par la cour d'assises de la peine qu'elle prononce. Bien que relative à la motivation de la peine en matière criminelle, cette décision semble indiquer que toute peine doit être motivée.
 
C’est le 30 mai que par trois arrêts la Chambre criminelle répondra à l’ensemble de ces questions et poursuivra dans sa voie réformatrice de ce domaine du droit pénal qu’elle a longtemps laissé à la seule appréciation, presque discrétionnaire, des juges du fond.

Nous vous tiendrons bien entendu informés du résultat de cette audience.
 
Catherine Bauer-Violas
 
 
 

5 avril 2018 - De l'importance de conclusions claires et précises - D. Garreau, D. Archer, S. Merad

Un arrêt du 31 janvier 2018 (pourvoi n° 16-19977) est l’occasion d’attirer l’attention  sur l’importance de présenter des conclusions claires et précises devant les juges du fond.
 
Les circonstances de l’espèce étaient les suivantes : le client d’une banque avait conclu avec celle-ci plusieurs conventions, dont une relative à la gestion en ligne de son compte bancaire et une convention de règlement différé de ses transactions avec ordre de la banque.
 
Faisant grief à la banque de lui avoir permis de passer des ordres de bourse, sans provision préalable sur son compte, le client avait assigné la banque en responsabilité sur le fondement des articles 1382, 1147 anciens du code civil et L. 534-4 du code monétaire et financier.
 
Débouté en première instance et en appel, le client s’est pourvu en cassation.
 
Il reprochait à la Cour d’appel d’avoir considéré que le montant des dommages-intérêts sollicités représentait le montant des opérations de bourse effectuées au-delà du découvert autorisé de sorte qu’elle avait méconnu l'objet du litige, en violation de l’article 4 du code de procédure civile, qui prévoit en son alinéa 1 que :  « l’objet du litige est déterminé par les prétentions respectives des parties ».
Ainsi, en substance, il était reproché à la cour d’appel d’avoir modifié les termes du litige en répondant uniquement sur la question du dépassement du découvert autorisé et non sur la question de l’existence d’une provision suffisante sur le compte.
 
Par un arrêt du 31 janvier 2018, la chambre commerciale de la Cour de cassation, rejetant le pourvoi de Monsieur X, a jugé : «qu'en l'état des conclusions de M X, qui définissaient les sommes réclamées à titre de dommages-intérêts aussi bien comme représentant le montant des opérations de bourse effectuées au-delà du découvert autorisé que celui des opérations passées sans provision sur son compte, c'est sans méconnaître l'objet du litige que la cour d'appel, interprétant ces conclusions qui n'étaient ni claires ni précises, a statué comme elle a fait ».
 
Cette solution selon laquelle les juges peuvent, sans méconnaître l’objet du litige, interpréter des conclusions ambiguës, s’inscrit dans un courant jurisprudentiel bien établi.
 
En effet, la Cour de cassation a déjà jugé à plusieurs reprises qu'en présence d'un écrit, sous réserve qu'il soit parfaitement clair et précis, les juges du fond sont tenus d'effectuer un travail d’interprétation, soit pour lever une équivoque, soit pour compléter le texte de l’écrit litigieux et que cette interprétation, exclusive de toute dénaturation, est souveraine (Civ. 3e, 7 novembre 2001, n° 99-20.199, Bull. III, n° 124 (cassation partielle); Civ. 2e, 8 avril 2004, n° 03-11.362 03-11363, Bull. II, n° 164 (rejet); Civ. 3e, 7 décembre 2005, n° 05-10.153, Bull. III, n° 238 ; Civ. 2e, 3 avril 2008, n° 07-13.142, Bull. II, n° 78 ; Civ. 3e, 6 mai 2009, n° 07-21242, Bull. III, n° 102 (cassation partielle); Com. 16 juin 2009, n° 07-16.840, Bull. IV, n° 85 (cassation partielle); Soc, 28 mars 2012, n°10-27.011).
 
Particulièrement, lorsqu’il s’agit de conclusions, la Cour de cassation a jugé qu’il ne saurait y avoir modification ou méconnaissance de l’objet du litige si les conclusions qui lui sont soumises sont confuses ou ambiguës (Com., 17 décembre 1996, n° 94-17901).
Dans ce cas, la Cour de cassation considère que la cour d’appel est dans la nécessité d’interpréter de telles conclusions, ce qui exclut tout grief de dénaturation ou de méconnaissance de l’objet du litige.
 
Or, en l’espèce, les conclusions de l’appelant ne définissaient ni clairement ni précisément à quel titre les sommes étaient réclamées. Ce manque de clarté et de précision a donc été « sanctionné » par le pouvoir souverain d’interprétation des juges d’appel.
 
L’attention des avocats doit être attirée par cet arrêt qui les invite, une fois de plus, à définir de manière claire et précise leurs demandes dans leurs conclusions, sous peine que celles-ci soient interprétées dans un sens contraire à leur volonté.
 
 Denis Garreau, Delphine Archer et Sonia Merad (Stagiaire)

23 mars 2018 - ICPE, règles d'urbanisme et contentieux : petit mémento - D. Garreau, P. Chauvin et M. NGuyen

1) – L’autorisation environnementale d’ICPE, auparavant autorisation unique, dispense l’installation de permis de construire uniquement pour les éoliennes terrestres.

Suite à deux salves d’expérimentation, par une ordonnance n° 2017-80 et deux décrets n° 2017-81 et 2017-82, tous en date du 26 janvier 2017, l’autorisation environnementale a été généralisée conformément aux dispositions de l’article 103 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.
Ces textes ont inséré un nouveau titre au sein du livre Ier du code de l’environnement, comportant un chapitre unique intitulé « Autorisation environnementale » et comprenant les articles L. 181-1 à L. 181-31.
Cette ordonnance, outre qu’elle instaure l’autorisation environnementale, a modifié la législation des ICPE sur plusieurs points.
Alors que l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 prévoyait que l’autorisation unique valait permis de construire, le législateur n’a pas souhaité intégrer les autorisations d’urbanisme nécessaires au projet dans le champ de la nouvelle autorisation environnementale. Ainsi, par principe, l’autorisation environnementale ne vaut pas permis de construire lorsque celui-ci est nécessaire :

« L'autorisation environnementale ne vaut pas autorisation d'urbanisme, celle-ci relevant d'une approche très différente dans ses objectifs, son contenu, ses délais et l'autorité administrative compétente. Toutefois, les articles L. 181-9 et L. 181-30 précisent l'articulation entre l'autorisation environnementale et l'autorisation d'urbanisme éventuelle : cette dernière peut être délivrée avant l'autorisation environnementale, mais elle ne peut être exécutée qu'après la délivrance de l'autorisation environnementale. En outre, la demande d'autorisation environnementale pourra être rejetée si elle apparaît manifestement insusceptible d'être délivrée eu égard à l'affectation prévue des sols prévue par le document d'urbanisme. Par ailleurs, pour les éoliennes seulement, l'autorisation environnementale dispense de permis de construire » (Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, JORF n° 0023 du 27 janvier 2017).

Par dérogation, l’autorisation environnementale dispense l’installation de permis de construire uniquement s’agissant des projets d’installation d’éoliennes terrestres.
Aux termes de l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme, le législateur a autorisé le pouvoir réglementaire à écarter, sous certaines conditions, l’exigence d’autorisation d’urbanisme pour certains aménagements, constructions, installations ou travaux notamment lorsque leur contrôle est exclusivement assuré par une autre autorisation prévue par une autre législation :

« Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre du présent code en raison :
a) De leur très faible importance ;
b) De la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l'usage auquel ils sont destinés ;
c) Du fait qu'ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté ;
d) Du fait que leur contrôle est exclusivement assuré par une autre autorisation ou une autre législation ;
e) De leur nature et de leur implantation en mer, sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de la basse mer. »

En vertu des ces dispositions, l’article R. 425-29-2 du code de l’urbanisme, résultant du décret n° 2017-81 relatif à l’autorisation environnementale précité, prévoit que les projets d’éoliennes terrestres soumis à autorisation environnementale sont dispensés de permis de construire :
« Lorsqu'un projet d'installation d'éoliennes terrestres est soumis à autorisation environnementale en application du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l'environnement, cette autorisation dispense du permis de construire. »
A ce jour, le Conseil d’Etat n’a pas eu à se prononcer sur ces dispositions.
Néanmoins, le tribunal administratif de Lille a récemment transmis au Conseil d’Etat des questions de droit nouvelles et présentant des difficultés sérieuses dont deux portent sur l’application des dispositions de l’article R. 425-29-2 du code de l’urbanisme (TA Lille, 14 décembre 2017, Association «Non au projet éolien de Walincourt-Selvigny et Haucourt-en-Cambrésis» et autres, n° 1602467).
 
2) – Pour autant, l’ICPE reste soumise aux règles d’urbanisme que l’autorisation environnementale doit respecter.

En vertu de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, le règlement et les documents graphiques du plan d'occupation des sols ou du plan local d'urbanisme qui lui a succédé sont opposables à l'ouverture des installations classées:

« L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. 
Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. »

Le récent article L. 181-9 du code de l’environnement dispose en outre que l’autorité administrative peut rejeter la demande d’autorisation environnementale dès lors que celle-ci est en contradiction avec les règles d’urbanisme applicables :

« Toutefois, l'autorité administrative compétente peut rejeter la demande à l'issue de la phase d'examen lorsque celle-ci fait apparaître que l'autorisation ne peut être accordée en l'état du dossier ou du projet.
Il en va notamment ainsi lorsque l'autorisation environnementale ou, le cas échéant, l'autorisation d'urbanisme nécessaire à la réalisation du projet, apparaît manifestement insusceptible d'être délivrée eu égard à l'affectation des sols définie par le plan local d'urbanisme ou le document en tenant lieu ou la carte communale en vigueur au moment de l'instruction, à moins qu'une procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité du document d'urbanisme ayant pour effet de permettre cette délivrance soit engagée. »

Sur ce point, le Conseil d’Etat a relevé que :
« lorsque l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation d'exploitation d'une telle installation classée située en zone urbaine, elle doit apprécier notamment la compatibilité des activités exercées avec le caractère de la zone, tel que fixé par le plan local d'urbanisme, en tenant compte des prescriptions que le préfet a pu imposer à l'exploitation » (CE, 30 juin 2003, SARL Protime, n° 228538, mentionné au Recueil).

Plus récemment, la Haute Juridiction a rappelé qu’il revenait au juge des ICPE d’apprécier la légalité de l’autorisation délivrée vis-à-vis des règles d’urbanisme :
« Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, devenu son article L. 152-1, le règlement et les documents graphiques du plan d'occupation des sols ou du plan local d'urbanisme qui lui a succédé sont opposables à l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan ; qu'il en résulte que les prescriptions de celui-ci qui déterminent les conditions d'utilisation et d'occupation des sols et les natures d'activités interdites ou limitées s'imposent aux autorisations d'exploiter délivrées au titre de la législation des installations classées ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il appartient au juge du plein contentieux des installations classées de se prononcer sur la légalité de l'autorisation au regard des règles d'urbanisme légalement applicables à la date de sa délivrance » (CE, 16 décembre 2016, Société Ligérienne Granulats SA, n° 391452, au Recueil).

A noter que les dispositions de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme exigent la conformité de l’ouverture d’ICPE au règlement et aux documents graphiques du PLU lorsque celles de l’alinéa 2 l’article L. 514-6 du code de l’environnement, introduit par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, parlent de simple compatibilité des ICPE avec les règles d’urbanisme (voir n° 4).
 
3) – Le juge de la légalité de l’ICPE est un juge de plein contentieux qui doit donc, en principe, exercer son contrôle en se plaçant à la date à laquelle il statue.

L’article L. 514-6 du code de l’environnement soumet les décisions prises au titre de la législation ICPE à un contentieux de pleine juridiction :
« I. – Les décisions prises en application des articles L. 512-7-3 à L. 512-7-5, L. 512-8, L. 512-12, L. 512-13, L. 512-20, L. 513-1, L. 514-4, du I de l'article L. 515-13 et de l'article L. 516-1 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. »

En outre, l’article L. 181-17 du code de l’environnement, issu de l’ordonnance du 26 janvier 2017, prévoit que l’autorisation environnementale est soumise à un contentieux de pleine juridiction :

« Les décisions prises sur le fondement de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 181-9 et les décisions mentionnées aux articles L. 181-12 à L. 181-15 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction»

Sur ce point, le Conseil d’Etat jugeait déjà que, par principe, en matière d’ICPE, le juge devait faire application des règles de droit applicables à la date à laquelle il statuait :
« le juge, lorsqu'il est saisi d'une demande dirigée contre une décision autorisant ou refusant d'autoriser l'ouverture d'un établissement classé pour la protection de l'environnement, fait application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur à la date de son jugement » (CE, Sect., 7 février 1986, Colombet, n° 36746, au Recueil).
 
4) – Mais, première exception : pour apprécier la légalité de l’autorisation environnementale au regard des règles d’urbanisme, le juge de l’ICPE, quoique de pleine juridiction, se place à la date de la délivrance  de l’autorisation.

Aux termes de l’alinéa 2 de l’article L. 514-6 précité du code de l’environnement, et par exception à la règle selon laquelle les décisions prises sur le fondement de la législation ICPE sont soumises au plein contentieux, la compatibilité d’une ICPE avec les dispositions d’urbanisme s’apprécie à la date de délivrance de l’autorisation :

« Par exception, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration. »

Le Conseil d’Etat juge ainsi qu’
« il appartient au juge du plein contentieux des installations classées de se prononcer sur la légalité de l'autorisation au regard des règles d'urbanisme légalement applicables à la date de sa délivrance ; que, dès lors, en jugeant qu'il lui appartenait de se prononcer sur la légalité de l'autorisation attaquée au regard des règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle elle statuait, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit » (CE, 30 décembre 2016, Société Nouvelles Carrières d’Alsace, n° 396420).
 
4.1) – Ce dont il résulte que la modification de la réglementation d’urbanisme postérieure à la délivrance de l’autorisation classée n’est pas opposable à l’installation classée existante

Le Conseil d’Etat a considéré que la modification de la réglementation d’urbanisme postérieurement à la délivrance d’une autorisation d’ouverture n’était pas opposable à l’arrêté autorisant l’exploitation de l’ICPE :

« il résulte de l'intention du législateur que lorsque, postérieurement à la délivrance d'une autorisation d'ouverture, les prescriptions du plan évoluent dans un sens défavorable au projet, elles ne sont pas opposables à l'arrêté autorisant l'exploitation de l'installation classée ; qu'il en résulte qu'en faisant application de la délibération du 25 mars 2009, qui était postérieure à l'autorisation accordée à la société ERGS et avait pour effet d'interdire l'installation en cause, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit » (CE, 22 février 2016, Société Entreprise Routière du Grand Sud, n° 367901, mentionné aux Tables).
 
 4.2) – Et, exception à l’exception, il n’y a pas d’obstacle à ce que le juge de l’ICPE, « eu égard à son office » constate qu’à la date à laquelle il statue, l’autorisation initialement illégale a été régularisée par une modification ultérieure des règles d’urbanisme.

Le Conseil d’Etat a par ailleurs estimé que le juge du plein contentieux des ICPE pouvait prendre en compte la circonstance, appréciée à la date à laquelle il statuait, que des irrégularités avaient été régularisées. Dans ce cadre, le juge, tout en faisant application des règles en vigueur à la date de l’édiction de l’arrêté, tient cependant compte des régularisations postérieures à l’arrêté qui ont pu être faites :

« Considérant, en deuxième lieu, qu'il appartient au juge du plein contentieux des installations classées de se prononcer sur la légalité de l'autorisation au regard des règles d'urbanisme légalement applicables à la date de sa délivrance ; que, toutefois, eu égard à son office, la méconnaissance par l'autorisation des règles d'urbanisme en vigueur à cette date ne fait pas obstacle à ce qu'il constate que, à la date à laquelle il statue, la décision a été régularisée par une modification ultérieure de ces règles » (CE, 16 décembre 2016, Société Ligérienne Granulats SA, n° 391452, au Recueil).

La circonstance que le juge des ICPE puisse prendre en considération des éventuelles régularisations ne remet toutefois pas en cause la règle aux termes de laquelle la légalité d’une autorisation, s’agissant des règles d’urbanisme, s’apprécie à la date à laquelle cette autorisation a été délivrée.
 
4.3) – En conséquence de cette appréciation de la validité de l’autorisation à la date de sa délivrance, le juge peut, sous réserve de L 600-1, retenir l’illégalité, invoquée par voie d’exception, du document d’urbanisme sur le fondement duquel l’autorisation a été délivrée, à la condition que le requérant ait invoqué la méconnaissance des dispositions remises en vigueur du fait de cette constatation d’illégalité et, éventuellement de celle du document remis en vigueur.

Si le document d’urbanisme opposable à l’autorisation ICPE a été déclaré illégal, la légalité de cette autorisation doit s’apprécier à l’aune du document d’urbanisme immédiatement antérieur, ou à défaut, des règles générales d’urbanisme applicables.
C’est ce qu’a jugé le Conseil d’Etat dans le cadre d’un recours contestant la légalité d’un permis de construire :

« Considérant toutefois que, si le permis de construire ne peut être délivré que pour un projet qui respecte la réglementation d'urbanisme en vigueur, il ne constitue pas un acte d'application de cette réglementation ; que, par suite, un requérant demandant l'annulation d'un permis de construire ne saurait utilement se borner à soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut ; que, cependant, il résulte de l'article L. 125-5 devenu L. 121-8 du code de l'urbanisme que la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur ; que, dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'un permis de construire a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur » (CE, 7 février 2008, Commune de Courbevoie, n° 297227, au Recueil).

Cette solution a été transposée aux recours contestant la légalité d’une autorisation d’exploiter ICPE par l’arrêt Société Ligérienne Granulats précité :

« Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'article L. 600-12 du même code que la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur et, le cas échéant, en l'absence d'un tel document, les règles générales d'urbanisme rendues alors applicables, en particulier celles de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'une autorisation d'exploiter une installation classée a été délivrée sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que l'autorisation méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur du fait de la constatation de cette illégalité et, le cas échéant, de celle du document remis en vigueur ; » (CE, 16 décembre 2016, Société Ligérienne Granulats SA, n° 391452, au Recueil).
 
5) – Mais, seconde exception : Le juge doit encore se placer à la date de la délivrance de l’autorisation environnementale pour apprécier le respect des règles de procédure fixées par le code de l’environnement.

Le principe, aux termes duquel le juge des ICPE doit faire application des règles de droit en vigueur à la date à laquelle il statue, doit être nuancé en distinguant les règles de procédure et les règles de fond :

« il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce » (CE, 22 septembre 2014, SIETOM de la Région de Tournan-en-Brie, n° 367889).

L’appréciation portée par le juge des ICPE sur les capacités techniques et financières du pétitionnaire est une parfaite illustration de la dissociation opérée par le juge quant à son office entre règles de procédure et de fond. En effet, la complétude du dossier ICPE sur les capacités techniques et financières est une règle de forme tandis que le fait pour le pétitionnaire de présenter effectivement de telles capacités pour assurer le fonctionnement de l’exploitation relève des règles de fond.
Il s’en évince que, pour apprécier si le dossier ICPE est complet et comporte un volet relatif aux capacités techniques et financières, le juge se placera à la date de délivrance de l’autorisation. A l’inverse, pour apprécier si le pétitionnaire présente bien les capacités techniques et financières nécessaires au fonctionnement de l’installation, le juge se placera au jour auquel il statue.

Le Conseil d’Etat a ainsi rappelé qu’
« il résulte de ces dispositions non seulement que le pétitionnaire est tenu de fournir des indications précises et étayées sur ses capacités techniques et financières à l'appui de son dossier de demande d'autorisation, mais aussi que l'autorisation d'exploiter une installation classée ne peut légalement être délivrée, sous le contrôle du juge du plein contentieux des installations classées, si ces conditions ne sont pas remplies ; que le pétitionnaire doit notamment justifier disposer de capacités techniques et financières propres ou fournies par des tiers de manière suffisamment certaine, le mettant à même de mener à bien son projet et d'assumer l'ensemble des exigences susceptibles de découler du fonctionnement, de la cessation éventuelle de l'exploitation et de la remise en état du site au regard, des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, ainsi que les garanties de toute nature qu'il peut être appelé à constituer à cette fin en application des article L. 516-1 et L. 516-2 du même code » (CE, 22 février 2016, Société Hambrégie, n° 384821, mentionné aux Tables).

Denis Garreau, Patrick Chauvin, Margaux Nguyen Chanh (stagiaire)