Le cabinet vous informe

20 déc. 2018 - La caducité de la déclaration d'appel pour défaut de signification est propre à la procédure avec représentation obligatoire - K. Jean et D. Garreau

La deuxième chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt du 15 novembre 2018 (pourvoi n°17-22.817, à paraître au Bulletin), apporte des éclaircissements sur la caducité des déclarations d’appel prononcée sur le fondement de l’article 911 du code de procédure civile.

Dans cette affaire, un juge aux affaires familiales a condamné les descendants d’une personne dépendante hébergée dans un établissement spécialisé, à contribuer aux frais d’hébergement, à la suite du recours formé par un conseil départemental en application de l’article L 132-7 du code de l’action sociale et de la famille.

Ces derniers ont interjeté appel du jugement par le biais de deux déclarations d’appel. 
Un conseiller de la mise en état a prononcé par ordonnance la caducité partielle de l’une de ces déclarations.
La cour d’appel a constaté la caducité des deux déclarations d’appel, en raison de l’indivisibilité du litige, faute de signification des conclusions de certains appelants au département intimé. 

Pour ce faire, la cour d’appel s’est fondée sur les dispositions de l’article 911 du code de procédure civile, aux termes duquel « les conclusions sont notifiées aux avocats des parties dans le délai de leur remise au greffe de la cour » et « sont signifiées au plus tard dans le mois suivant l'expiration des délais prévus à ces articles aux parties qui n'ont pas constitué avocat », sous peine de voir prononcer la caducité de la déclaration d’appel. 

Les héritiers condamnés se sont régulièrement pourvus en cassation.
Leur recours a été accueilli favorablement par la deuxième chambre civile qui casse et annule en toutes ses dispositions l’arrêt au visa de l’article R.132-10 du code de l’action sociale et de la famille.

Les juges du quai de l’Horloge censurent le raisonnement des juges du second degré, en énonçant « qu'en statuant ainsi, par application de la sanction de la caducité de la déclaration d'appel propre à la procédure avec représentation obligatoire, la cour d’appel a violé » l’article R.132-10 du code de l’action sociale et de la famille. 
En effet, il résulte de ce texte que lorsque les recours prévus aux articles L. 132-7 et L. 132-8 du code de l’action sociale et de la famille sont portés devant le tribunal de grande instance ou la cour d’appel, le ministère d’avocat n’est pas obligatoire. 
Par conséquent, c’est la procédure sans représentation obligatoire devant les cours d’appel qui s’applique et cette dernière ne prévoit pas de sanctions de caducité ou d’irrecevabilité. 

La censure de la Cour de cassation est donc logique dès lors que la cour d’appel s’est méprise en retenant la sanction de caducité de la déclaration d’appel, propre à la procédure avec représentation obligatoire, dans le cadre d’une procédure sans représentation obligatoire.

Kathy Jean (stagiaire) et Denis Garreau

11 déc. 2018 - Collectivités territoriales : l’inhumation dans un cimetière désaffecté n’est pas limitée dans le temps - D. Gravier et D. Garreau

Par l’arrêt du 9 novembre 2018 (CE, 9 novembre 2018, n° 416683), le Conseil d’Etat a reconnu la possibilité d’inhumer les personnes décédées dans les cimetières désaffectés sans limite de temps, à la condition que l’inhumation se fasse dans un caveau familial.
Le débat portait notamment sur la possibilité d’inhumer des défunts dans les caveaux familiaux des cimetières désaffectés passé le délai de cinq ans au cours duquel ces lieux ne pouvaient être utilisés.

L’article L. 2223-6 du code général des collectivités territoriales dispose en effet :
« En cas de translation de cimetières, les cimetières existants sont fermés dès que les nouveaux emplacements sont disposés à recevoir les inhumations. Ils restent dans l'état où ils se trouvent, sans que l'on en puisse faire usage pendant cinq ans.
Toutefois, les inhumations peuvent continuer à être faites dans les caveaux de famille édifiés dans les cimetières désaffectés, à concurrence du nombre de places disponibles au moment de la fermeture de ces cimetières, à condition que ceux-ci satisfassent aux prescriptions légales d'hygiène et de salubrité et que l'affectation du sol à un autre usage ne soit pas reconnue d'utilité publique. »

Cette rédaction entretenait une interrogation quant à la question de savoir si le délai de cinq ans de non-usage des cimetières désaffectés fixé au premier alinéa s’étendait aux cas dérogatoires du second alinéa.
Répondant par l’affirmative, la cour administrative d’appel avait considéré que la dérogation au principe de désaffectation des cimetières ne pouvait être appliquée que dans le délai susmentionné.
En l’espèce, le cimetière avait été désaffecté près de six ans avant le décès de l’intéressée, de sorte que, pour la cour, le maire pouvait légalement rejeter la demande d’inhumation présentée par ses ayants-droit.

Saisi du pourvoi en cassation dirigé contre l’arrêt d’appel, le Conseil d’Etat invalide l’interprétation des juges du fond, estimant « qu’il ne ressort pas de ces (…) dispositions que le législateur ait entendu appliquer le délai de cinq ans prévu au premier alinéa à la faculté dérogatoire ouverte par le second alinéa ».

Le juge de cassation se livre ainsi à une lecture stricte des dispositions de l’article L. 2223-6 du code général des collectivités territoriales, lesquelles, selon l’interprétation retenue, ne conditionnent la possibilité d’être inhumé dans un cimetière désaffecté qu’au respect des prescriptions en matière d’hygiène et de salubrité, au nombre de places disponibles au moment de la fermeture dudit cimetière et à l’absence d’affectation du sol à un autre usage d’utilité publique.
Cette solution protège donc les caveaux de familles.

David Gravier (stagiaire) et Denis Garreau

23 nov. 2018 - Transposition erronée d’une directive : le Conseil d’Etat opte pour un contrôle in concreto - D. Gravier et D. Garreau


L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 22 octobre 2018 (CE, 22 octobre 2018, n° 406746, aux Tables) a permis à la haute juridiction de préciser la nature du contrôle des actes administratifs au regard des objectifs des directives irrégulièrement transposées en droit interne.
 
En vue de l’édification d’éoliennes, le préfet de la région Picardie avait accordé plusieurs permis de construire contre lesquels des particuliers s’étaient élevés, et avaient intenté des recours contentieux.
 
Ayant vu leurs conclusions aux fins d’annulation aboutir en première instance, mais rejetées par les juges du second degré, les requérants s’étaient pourvus en cassation contre l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Douai.
 
Ils avançaient notamment que les arrêtés attaqués avaient été pris en méconnaissance des dispositions de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
 
Cette directive prévoyait une étude d’impact obligatoire pour les autorisations des projets susceptibles d’entrainer des conséquences environnementales notables.
 
Son article 6§1, dans sa rédaction issue de la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997, disposait que :
 
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou cas par cas. Celles-ci reçoivent les informations recueillies en vertu de l'article 5. Les modalités de cette consultation sont fixées par les États membres ».
 
Après avoir rappelé qu’en raison de leur imprécision, ces dispositions étaient dépourvues d’effet direct, et n’étaient donc pas directement invocables par les plaideurs, le Conseil d’Etat s’est penché sur la question de leur transposition en droit interne.
 
La directive en question avait été transposée aux articles L. 122- 1 et R. 122-1-1 du code de l'environnement, lesquels, dans leur rédaction applicable au litige, disposaient que:
 
« Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact.
Ces projets sont soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement.
 
(…)
 
L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé »
 
Toutefois, le Conseil d’Etat a relevé que cette transposition était erronée, en raison de son incompatibilité avec les objectifs fixés par la directive.
 
En effet, la haute juridiction a considéré que, dans la mesure où l’étude d’impact prévue pour les projets potentiellement dangereux pour l’environnement était confiée à une autorité susceptible de délivrer elle-même les autorisations d’urbanismes, le pouvoir réglementaire aurait du, pour satisfaire les objectifs de la directive, prévoir un dispositif propre à garantir l’impartialité de l’avis rendu (cf. dans un autre domaine : CE 29 avril 2015, n° 379574, mentionné aux Tables).
 
L’arrêt du 22 octobre 2018 poursuit en consacrant le contrôle in concreto des actes administratifs au regard des objectifs d’une directive irrégulièrement transposée :
 
« Toutefois, la cour ne pouvait déduire de cette illégalité celle des arrêtés attaqués sans rechercher, ainsi qu'elle l'a fait, si, dans l'espèce qui lui était soumise, l'avis tel qu'il avait été rendu répondait ou non aux objectifs de la directive ».
 
Le Conseil d’Etat a jugé que la cour avait correctement exercé son contrôle en relevant par une appréciation souveraine que l’avis, tel qu’il avait été rendu en l’espèce, répondait aux objectifs de la directive et ne présentait donc pas de caractère partial.
 
L’irrégularité de l’avis donnée par une autorité normalement incompétente pour ce faire à raison de son absence d’impartialité, peut donc être neutralisée par la vérification juridictionnelle de ce que, nonobstant cette irrégularité, l’avis répondait aux objectifs fixés par la directive.

Denis Garreau et David Gravier (Stagiaire)
 

2 nov. 2018 - Colloque Regards croisés sur la procédure administrative contentieuse et la procédure civile le 7 déc. 2018 - D. Garreau

Nous avons le plaisir de vous informer qu'un colloque intitulé "Regards croisés sur la procédure administrative contentieuse et la procédure civile" se tiendra le 7 décembre 2018 au Tribunal administratif de Paris.

Estimant qu'une approche pluridisciplinaire du contentieux est toujours enrichissante, il nous a semblé utile de relayer l'évènement.

Denis Garreau y interviendra sur le thème des juges de cassation.

Pour assister au colloque, il suffit de s'inscrire en adressant un mail à l'adresse suivante : colloqueregardscroises@gmail.com

Voici l'intégralité du programme :

 

9h30 Allocution d’ouverture
Claire Jeangirard-Dufal, Présidente du Tribunal administratif de Paris

Propos introductifs
Laetitia Janicot, Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise
Jean-Charles Rotoullié, Maître de conférences à l’Ecole de droit de la Sorbonne -Université Paris 1 (Panthéon Sorbonne)

 

Matinée

Présidence : Bernard Stirn, Président de Section au Conseil d’Etat

I- L’accès au juge, entre droit au recours et célérité de la justice

Eviter le juge : l’exemple de l’arbitrage
Maxence Chambon, Maître de conférences à l’Université de Cergy-Pontoise
Maximin de Fontmichel, Maître de conférences à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines

Saisir le juge en urgence
Martine Dhiver, Présidente de chambre au Tribunal administratif de Paris
Benoît Javaux, Avocat au barreau de Paris, Cabinet Quinn Emanuel Urguhart & Sullivan

II- L’instance ou les rôles respectifs des parties et du juge

La preuve des faits
Ariane Meynaud-Zeroual, Maitre de conférences à l’Université Panthéon Assas
Lucie Mayer, Professeur à l’Université Paris-Sud

 

Après-midi

Présidence : Didier Truchet, Professeur émérite à l’Université Panthéon Assas

Les moyens soulevés
Gilles Pellissier, Maître des requêtes au Conseil d’Etat
Emmanuel Jeuland, Professeur à l’Ecole de droit de la Sorbonne - Université Paris 1 (Panthéon Sorbonne)

III- La décision de justice ou la recherche d’un équilibre entre efficacité et qualité de la justice

La rédaction de la décision
Guillaume de La Taille, Rapporteur public à la Cour administrative d’appel de Bordeaux
François Ancel, Premier vice-président adjoint, Tribunal de Paris, 3ème chambre civile

Les juges de cassation
Denis Garreau, Avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation

L’exécution de la décision de justice
Loïs Raschel, Magistrat, parquet de Paris, maître de conférences en détachement judiciaire, Université Paris Nanterre
Pascal Trouilly, Maître des requêtes au Conseil d’Etat, Délégation à l’exécution des décisions de justice

Rapport de synthèse
Pascale Gonod, Professeur de droit public à l’Ecole de droit de la Sorbonne – Université Paris 1 (Panthéon Sorbonne)

Colloque organisé par

  • Laetitia Janicot, Professeur de droit, Université de Cergy-Pontoise
  • Jean-Charles Rotoullié, Maître de conférences, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Denis Garreau





26 oct. 2018 - Lotissement : les limites de la contractualisation de la règle d’urbanisme ou la fin des sanctuaires - D. Garreau et P. Chauvin

Par sa décision n° 2018-740 QPC du 19 octobre 2018, le Conseil constitutionnel a validé les dispositions de l’article L 442-10 du code de l’urbanisme en apportant d’utiles éclaircissements sur la portée du pouvoir de modification des documents d’un lotissement reconnu par cette disposition aux autorités administratives compétentes (communes et EPCI).
 
I - Le procédé du lotissement comme mode d’occupation du sol est ancien. Il s’est développé, à travers de nombreux errements législatifs et règlementaires, dans un certain contexte historique, économique et social qui se caractérisait par une urbanisation sur un mode extensif. Ce développement s’est fait en assurant un certain équilibre entre la réglementation de l’utilisation du sol et le souci des colotis de fixer, de façon contractuelle, des règles de vivre ensemble, d’habiter ensemble.
D’où la coexistence de deux types de documents ayant en principe un objet différent : d’une part, un règlement fixant les règles d’utilisation du sol, approuvé par l’autorité compétente, d’autre part un cahier des charges, document contractuel, destiné à fixer pour les colotis les règles de cet habitat commun.

Mais, sur le plan technique, ce procédé s’est développé dans une confusion grandissante entre ces deux documents. L’ancienne distinction théoriquement satisfaisante entre règlement et cahier des charges est aujourd’hui devenue assez obscure. On trouve en effet dans les cahiers des charges des dispositions de nature réglementaire relevant de l’urbanisme. Et la Cour de cassation reconnait aux cahiers des charges, dans leur ensemble, un caractère contractuel (Cass. Civ. 3ème, 2 janvier 2016, n° 15-10566, publié au Bulletin ; 12 juillet 2018, n° 17-22730).

C’est ainsi que, par une lente mais réelle dérive, le lotissement est devenu l’instrument d’une contractualisation des règles d’urbanisme au bénéfice des colotis.

Mais le contexte a changé : dans un certain nombre de régions du territoire, l’urbanisation est sous tension, l’aménagement urbain souffre d’un déficit de terrains disponibles pour la construction d’immeubles d’habitation et d’équipements. Et, dans cette perspective, les lotissements anciens peuvent constituer des réserves foncières de grand intérêt.
C’est dans ce nouveau contexte que le législateur est intervenu à plusieurs reprises et en dernier lieu par la loi ALUR du 24 mars 2014, pour tenter de supprimer ou, tout au moins, réduire ces ilots d’urbanisation échappant au droit commun de l’urbanisme par une sorte de sanctuarisation contractuelle.

Pour cerner le contexte juridique de cette intervention du législateur, il faut rappeler que selon l’article L 101-1, premier article du code de l’urbanisme,

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation » ;
« les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences ».
Ces compétences doivent s’exercer en vue des objectifs prévus à l’article L 101-2 du code, pour assurer notamment le développement urbain équilibré, maitrisé et durable ainsi que
« la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial,
(…) ».

Et l’article L 101-3 précise que la réglementation d’urbanisme régit

« l'utilisation qui est faite du sol, (…), notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions ».

Dans ce contexte économique, social et juridique, il était  légitime que le législateur donne aux collectivités publiques compétentes les moyens de reprendre la main sur les règles d’urbanisme régissant les lotissements. A ainsi été mis en place un dispositif permettant

  • la caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents des lotissements anciens, c’est l’article L 442-9
  • la modification de ces documents par les collectivités  publiques à la demande ou avec l’accord d’une majorité des colotis, c’est l’article L 442-10,
  • et la mise en concordance de ces documents avec la réglementation d’urbanisme prévue à l’article L 442-11.
L’objectif poursuivi par le législateur de 2014 est bien connu :
  • D’une part, il s’agit de permettre, la densification du tissu urbain constitué pour répondre aux besoins en logements et en équipements et pour cela de réduire, voire supprimer le frein que constituent les documents du lotissement.
  • D’autre part et à côté de cet objectif d’intérêt général, il s’agit aussi de permettre aux propriétaires de lots de sortir du carcan que constituent les documents du lotissement pour, s’ils le souhaitent, pouvoir diviser leur terrain.
 
II - C’est ainsi qu’à l’occasion d’un recours en annulation d’un arrêté du maire de la Commune d’Antibes modifiant certaines dispositions du cahier des charges d’un lotissement ancien, le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité à la Constitution de l’article L 442-10.

Selon les requérants, le pouvoir donné aux collectivités publiques de modifier unilatéralement les cahiers des charges approuvés ou les clauses de nature réglementaire des cahiers des charges non approuvés méconnaissaient, eu égard au caractère contractuel de ces cahiers des charges, le droit de propriété et la liberté contractuelle.
Comme le rappelle le Conseil constitutionnel dans sa décision, le droit de propriété et la liberté contractuelle ne sont pas absolus.

Les atteintes au droit de propriété, protégé par les articles 2 et 17 de la DDHC,
« doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ».

Il en va de même de la liberté contractuelle « qui découle de l’article 4 de la DDHC » mais peut souffrir de la part du législateur « des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ».
Et les atteintes portées aux contrats légalement conclus doivent être justifiées par un motif d’intérêt général suffisant.
C’est au regard de ces principes constants que la validité constitutionnelle de l’article L 442-10 du code de l’urbanisme a été examinée.

L’objectif d’intérêt général, tel que précisé par les travaux préparatoires de la loi ALUR est important : dans un contexte de tension urbanistique, il s’agit de mobiliser le gisement foncier que constituent les lotissements dans les secteurs urbanisés déjà équipés.

Le Conseil constitutionnel admet cet objectif d’intérêt général mais en des termes beaucoup plus neutres :
« le législateur a entendu faciliter l’évolution, dans le respect de la politique publique d’urbanisme, des règles propres aux lotissements contenues dans leurs cahiers des charges ».

Cela étant posé, le Conseil constitutionnel valide l’article L 442-10 du code de l’urbanisme en mettant en avant les garanties de procédure, en précisant le champ d’application de ce pouvoir de modification et en encadrant son exercice :

  • Sur le plan procédural, le Conseil rappelle les garanties offertes aux colotis : information suffisante de ceux-ci et accord de leur majorité selon un mode de calcul alternatif.
  • Le champ d’application du pouvoir de modification est précisé :
« compte tenu de leur objet, ces dispositions autorisent uniquement la modification des clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d’urbanisme. Elles ne permettent donc pas de modifier des clauses étrangères à cet objet, intéressant les seuls colotis ».

Cette précision est intéressante à deux titres au moins :

D’abord, le Conseil définit la notion de clause de nature réglementaire, employée dans l’article L 442-10, comme une règle d’urbanisme. Implicitement mais nécessairement, référence est faite à l’article L 101-3 selon lequel la réglementation d’urbanisme régit
« l'utilisation qui est faite du sol, (…), notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions ».
 Ensuite, alors que le cahier des charges approuvé est regardé par le Conseil d’Etat comme ayant une valeur réglementaire (CE, 31 juillet 1996, n° 112687, publié au Recueil), le Conseil limite le pouvoir de modification de ce document à ses seules clauses de nature réglementaire.  
  • Enfin, le pouvoir de modification unilatérale est encadré dans son exercice : la modification doit évidemment être compatible avec la réglementation d’urbanisme en vigueur et poursuivre « un motif d’intérêt général en lien avec la politique publique d’urbanisme ». Surtout, eu égard au principe qui restreint les atteintes portées aux contrats légalement conclus à celles justifiées par un motif d’intérêt général suffisant, le Conseil constitutionnel juge, par une réserve d’interprétation que « les contraintes pesant sur les colotis [ne peuvent être aggravées] sans que cette aggravation soit commandée par le respect des documents d’urbanisme en vigueur ».
Ce « commandement » constitue le motif d’intérêt général suffisant pour justifier une atteinte à une situation contractuelle légalement constituée.
En conclusion, cette décision du Conseil constitutionnel est la bienvenue. Sans remettre en cause la qualification contractuelle des cahiers des charges affirmée par la Cour de cassation, elle confirme la possibilité d’une modification de ceux-ci en encadrant précisément l’objet de cette modification, sa procédure et ses motifs.
La règle d’urbanisme, pour être contractuelle dans les rapports entre colotis, reste de nature réglementaire ; elle peut être modifiée.
La contractualisation de la règle d’urbanisme reste donc relative.

Denis Garreau et Patrick Chauvin

19 octobre 2018 - Etrangers : le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence est constitutif d’une obstruction volontaire - D. Garreau, E. Aubry, D. Gravier

Par deux arrêts rendus le 19 septembre 2018 (Civ. 1e, 19 septembre 2018, n° 17-26409 ; Civ. 1e, 19 septembre 2018, n° 17-23695), publiés au Bulletin, la première chambre civile de la Cour de cassation est venue apporter des précisions sur l’application des dispositions du II de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), dans leur rédaction antérieure à celle issue de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018.
 
Cet article permet à l’autorité administrative, en cas d’obstruction volontaire d’un étranger assigné à résidence rendant impossible l’exécution d’office d’une mesure d’éloignement, de demander au juge des libertés et de la détention, qui statue dans un délai de vingt-quatre heures, de l’autoriser à requérir le concours des forces de l’ordre pour que celles-ci visitent le domicile de l’étranger afin de s’assurer de sa présence et le reconduire à la frontière ou lui notifier une décision de placement en rétention.
 
Dans le cadre de la première affaire (n° 17-26409), un étranger faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) et d’une assignation à résidence assortie d’une obligation de se présenter trois fois par semaine au commissariat de police n’avait pas déféré à cette dernière contrainte. Le préfet avait donc sollicité de la part du juge des libertés et de la détention (JLD) l’autorisation de requérir les services de police en vue de visiter le domicile de l’intéressé, et de lui notifier une décision de placement en rétention. Le JLD avait refusé de faire droit à cette demande, estimant que le non-respect de l’obligation de « pointage » au commissariat ne constituait pas une obstruction volontaire à la mesure d'éloignement, qui n’avait pas encore été mise en œuvre. Le premier président de la cour d’appel avait confirmé cette décision.

La première chambre civile de la Cour de cassation a invalidé ce raisonnement, et accueilli le pourvoi formé par le préfet de l’Isère. Elle a jugé que le non-respect d’une obligation de se présenter trois fois par semaine au commissariat caractérisait une obstruction volontaire à la mesure d’éloignement.

La Haute juridiction opte, toutefois, pour une interprétation stricte du II de l’article L. 561-2 du CESEDA, s’agissant notamment de la période au cours de laquelle le concours des forces de l’ordre est susceptible d’être sollicité sur le fondement de ces dispositions.
 
En effet, s’agissant du second cas (n° 17-23695), il était reproché à un étranger faisant, lui aussi, l’objet d’une OQTF et d’une assignation à résidence de ne pas avoir respecté les prescriptions liées à cette dernière mesure.
 
Par ce motif, l’autorité administrative avait demandé au juge des libertés et de la détention l’autorisation de requérir les forces de l’ordre en vue d’une visite domiciliaire, en application des dispositions du II de l'article L. 561-2 du CESEDA. Le JLD avait accueilli cette demande, estimant que l’intéressé avait opposé une obstruction volontaire à son éloignement, et le premier président de la cour d’appel de Bordeaux avait confirmé l’ordonnance rendue en première instance.
 
L’étranger en situation irrégulière avait donc formé un pourvoi en cassation contre l’ordonnance confirmative d’appel, en soutenant que la demande de l’autorité administrative avait été introduite après l’expiration de la mesure d’assignation à résidence dont il avait fait l’objet, et qu’ainsi les conditions d’application du II de l'article L. 561-2 du CESEDA n’étaient, à la date de la demande de l’administration, plus réunies.
 
Accueillant ce moyen, la Cour de cassation a annulé l’ordonnance attaquée, au motif d’une violation des dispositions précitées.
 
Les autorités administratives et judiciaires voient ainsi, par ces deux arrêts, précisé le cadre de leurs actions respectives : si le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence, comme l’obligation de se présenter à intervalles réguliers dans un commissariat, constitue une obstruction volontaire justifiant que le juge des libertés et de la détention accorde le concours des forces de l’ordre à l’autorité administrative, cette dernière ne saurait solliciter pareille mesure une fois la période d’assignation à résidence expirée.
 
Denis Garreau, Etienne Aubry, David Gravier (stagiaire)

12 oct. 2018 - Télérecours et modalités de production des pièces - P. Chauvin et O. Feschotte-Desbois

Comme toujours, le diable se niche dans les détails et le contentieux à l’origine de l’arrêt de Section du Conseil d’Etat ici commenté (CE 5 oct. 2018, req. n° 418233) en est une parfaite illustration.
 
Le décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 relatif à l’usage des téléprocédures devant les juridictions administratives a rendu l’usage de l’application Télérecours obligatoire à compter du 1er janvier 2017, pour les nouvelles requêtes comme pour les dossiers en instance.
Ce décret a notamment modifié l’article R. 414-3 du code de justice administrative qui règle la question de la production, par le requérant, des pièces par l’application Télérecours. Ainsi, cet article ne vise que le cas de la requête et des mémoires du requérant sans concerner le cas des mémoires produits par les autres parties.

D’abord, cet article prévoit que les pièces jointes sont présentées conformément à l'inventaire qui en est dressé.
Ensuite, le texte propose une alternative au requérant pour la production de ses pièces.
Soit, il produit un fichier unique comprenant plusieurs pièces et dans ce cas, chaque pièce fera l’objet d’un signet. L’article R. 414-3 du CJA prévoit alors que les signets doivent être désignés (par exemple, par des numéros) conformément à l’inventaire.
Soit, il produit un fichier par pièces. Mais, dans une telle hypothèse, l’article R. 414-3 du CJA impose alors de dénommer le fichier conformément à l’inventaire. En d’autres termes, la pièce doit reprendre la dénomination qui en est donnée dans l’inventaire.
La production d’un fichier par pièce apparaît donc plus contraignante puisque chaque fichier doit être dénommé conformément à l’inventaire tandis que, dans le cas du fichier unique comprenant plusieurs pièces, les signets doivent être désignés sans nécessairement l’être par des intitulés.

La question des conditions de la production des pièces semblait donc claire mais il n’en était rien…

Au début de l’année 2017, le Conseil d’Etat, dans un souci de pédagogie, a rédigé un guide intitulé « Manuel d’application de l’application Télérecours », toujours disponible sur son site, pour expliquer les conditions de sa mise en œuvre.
A la page 53 de ce manuel, et s’agissant de la question de la production des pièces, on peut lire :
« Si vous transmettez vos pièces regroupées en un seul fichier informatique : Ce fichier devra alors comporter des signets identifiant les pièces telles qu'elles sont nommées dans l'inventaire. »
Et le guide ajoute :
« - Le nom de chaque pièce sera de la forme suivante : « PJ1_nom de la pièce », « PJ2_nom de la pièce », … »
Ainsi, au détour d’un exposé qui semblait anodin, c’est toute l’architecture de l’article R. 414-3 du CJA (fichier unique/fichier par pièce) qui, en réalité, était remise en cause.
En effet, le manuel exigeait du requérant, dans le cas où il produisait un fichier unique comprenant plusieurs signets, non plus de désigner les signets conformément à leur inventaire, mais de reprendre la dénomination de l’inventaire. Le manuel du Conseil d’Etat généralisait ainsi l’obligation de dénomination des pièces prévue par l’article R. 414-3 du CJA dans le cas où il y avait un fichier par pièce à un cas qui n’était pas prévu par cet article, à savoir celui du fichier unique comprenant plusieurs pièces identifiées sous des signets.

Cette interprétation des conditions d’application de l’article R. 414-3 du CJA pourrait paraître anecdotique mais c’est d’irrecevabilité de la requête dont il est question. En effet, si le requérant ne satisfait pas aux conditions de production de ses pièces, sa requête sera jugée irrecevable.
C’est justement la solution préconisée par le manuel d’application de Télérecours qui a été retenue par une ordonnance de la cour administrative d’appel de Versailles qui avait rejeté, pour irrecevabilité, une requête au motif que les signets du fichier unique qui y était joint n’étaient pas dénommés conformément à l’inventaire des pièces, mais qu’ils étaient simplement numérotés conformément à l’inventaire.

Le Conseil d’Etat a été saisi d’un pourvoi dirigé contre cette ordonnance et  a profité de ce contentieux pour fixer l’état du droit en la matière. La circonstance que l’arrêt ait été rendu en formation de Section confirme l’importance que le Conseil d’Etat, lui-même, attache aux solutions retenues.

Dans son arrêt, le Conseil d’Etat, après avoir cité les articles R. 412-2, R. 414-2 et R. 414-3 du CJA, juge d’abord que l’inventaire des pièces doit correspondre à une présentation exhaustive des pièces par un intitulé comprenant, pour chacune d’elles, un numéro dans un ordre continu et croissant ainsi qu’un libellé suffisamment explicite.
Ensuite, et s’agissant des pièces, le Conseil d’Etat retient qu’eu égard à la finalité des dispositions précitées, qui est de « permettre un accès uniformisé et rationalisé à chacun des éléments du dossier de la procédure, selon des modalités communes aux parties, aux auxiliaires de justice et aux juridictions,» il incombe aux parties de « désigner chaque pièce dans l’application Télérecours au moins par le numéro d’ordre qui lui est attribué par l’inventaire détaillé que ce soit dans l’intitulé du signet la répertoriant dans le cas de son intégration dans un fichier unique global comprenant plusieurs pièces ou dans l’intitulé du fichier qui lui est consacré dans le cas où celui-ci ne comprend qu’une seule pièce

Le Conseil d’Etat ajoute que la présentation des pièces est conforme à leur inventaire détaillé « lorsque l’intitulé de chaque signet au sein d’un fichier unique global ou de chaque fichier comprenant une seule pièce comporte au moins le même numéro d’ordre que celui affecté à la pièce par l’inventaire détaillé. »
Ainsi, et malgré ce qui semble résulter de la lettre de l’article R. 414-3 du CJA, il n’y a pas d’obligation, y compris dans le cas de la production d’un fichier par pièces, de dénommer les pièces : il suffit que les pièces soient désignées par le numéro d’ordre retenu dans l’inventaire.

Cette solution doit être approuvée.

D’une part, elle unifie le régime de production des pièces, qu’il s’agisse du fichier unique ou du fichier par pièces.
D’autre part, elle fait primer l’objectif du texte – à savoir la nécessaire conformité des pièces à leur inventaire - sur une lecture littérale trop rigide.
Il est toutefois regrettable que le Conseil d’Etat ne se prononce que des mois, voire des années, après l’entrée en vigueur de textes de procédure dont la méconnaissance est sanctionnée par l’irrecevabilité. On se souvient, par exemple, qu’il a fallu 25 ans pour que l’on découvre que l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme était finalement applicable en Nouvelle-Calédonie (CE, avis cont., 22 février 2017, Mme Garcia, n° 404007, BJDU 2017, p. 182, concl. Crépey).
Certes, un délai moins important (1 an et demi) a été nécessaire après l’entrée en vigueur de l’article R. 414-3 du CJA pour connaître l’interprétation du Conseil d’Etat mais on pense inévitablement à ces jugements d’irrecevabilité, aujourd’hui malheureusement définitifs, qui ont été rendus, pendant ce délai, reprochant au requérant de ne pas avoir dénommé les pièces qu’il produisait.
 
Patrick Chauvin et Olivia Feschotte-Desbois

5 oct. 2018 - Conditions de régularité des réquisitions du Procureur en matière de contrôle d’identité - K. Jean, E. Aubry, D. Garreau

La première chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt du 5 septembre 2018 (pourvoi n°17-22.507, à paraître au Bulletin), apporte des éclaircissements sur les conditions de régularité des réquisitions prises par le procureur de la République sur le fondement de l’article 78-2 alinéa 6 (devenu alinéa 7 depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016) du code de procédure pénale, et sur l’information de ce dernier dans le cadre de la retenue pour vérification du droit au séjour de l’article L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. 
 
Dans cette affaire, un procureur de la République avait pris plusieurs réquisitions sur le fondement de l’article 78-2 alinéa 6 du code de procédure pénale, afin d’autoriser des contrôles d’identité dans un même secteur. En exécution de celles-ci, un homme de nationalité tunisienne, a fait l’objet d’un contrôle d’identité, puis a été placé en retenue pour vérification de son droit au séjour. 
 
En raison de sa situation irrégulière sur le territoire français, le préfet de police a pris à son encontre un arrêté portant obligation de quitter le territoire français ainsi qu’une décision de placement en rétention administrative. 
 
Devant le juge de la liberté et de la détention, saisi par le préfet d’une demande de prolongation de la rétention administrative, puis en appel devant le premier président de la cour d’appel, l’intéressé soulevait d’une part, la nullité du contrôle dont il avait fait l’objet au motif que le cumul de réquisitions prises par le procureur avait conduit à un contrôle systématique et généralisé dans le temps et dans le secteur concerné, et d’autre part celle de sa retenue administrative pour avis tardif au procureur. 
 
Le premier président de la cour d’appel ayant ordonné la prolongation de la mesure, l’intéressé s’est régulièrement pourvu en cassation. 
 
Dans un premier moyen, le demandeur au pourvoi se prévalait de l’interprétation faite par le Conseil constitutionnel des dispositions de l’article 78-2 alinéa 6 du code de procédure pénale, dans sa décision n°2016-606/607 QPC du 24 janvier 2017. 
 
En effet, statuant sur la conformité de ces dispositions aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 protégeant la liberté d’aller et venir, le Conseil constitutionnel avait formulé une réserve d’interprétation aux termes de laquelle, le procureur de la République, ne peut, par un cumul de réquisitions portant sur des lieux ou des périodes différents, autoriser la pratique de contrôles d’identité généralisés dans le temps ou dans l’espace. 
 
L’intéressé estimait, qu’en l’espèce, les réquisitions prises par le procureur, autorisant pour les 21, 26, 28, 30 et 31 janvier 2017 ainsi que les 2, 6 et 9 février 2017 des contrôles d’identité dans un même secteur, devaient être analysées comme ayant permis la pratique de contrôles d’identité généralisés. 
 
Cet argument n’a pas convaincu la première chambre civile de la Cour de cassation qui a rejeté le moyen. 
 
Elle énonce qu’en effet « la succession ininterrompue de réquisitions de contrôles d'identité dans les mêmes lieux peut caractériser un contrôle unique généralisé dans le temps et dans l'espace, contraire à la réserve d'interprétation émise par le Conseil constitutionnel » , mais que tel n’est pas le cas « d'autorisations données pour des périodes limitées de huit à douze heures, qui sont espacées entre elles de plus de vingt-quatre heures ».

La Haute juridiction approuve par conséquent le premier président de la cour d’appel qui, constatant que les réquisitions autorisaient « un contrôle isolé » le 9 février 2017, jour où le demandeur a été contrôlé, de « 12 heures à 20 heures », et que « la précédente réquisition prévoyait un contrôle le 6 février » soit plus de vingt-quatre heures auparavant, en a exactement déduit que « la réquisition litigieuse ne s'inscrivait pas dans un contrôle unique généralisé dans le temps et dans l'espace »
 
La solution retenue par la Cour de cassation présente un intérêt certain en ce qu’elle encadre les réquisitions prises sur le fondement de l’article 78-2 alinéa 6 du code de procédure pénale, qui pour être régulières doivent autoriser les contrôles d’identité pour une durée consécutive maximale de douze heures, et être espacées au minimum de vingt-quatre heures.
 
Le second moyen soulevé par le demandeur au pourvoi n’a pas plus emporté la conviction des juges du quai de l’Horloge. 
 
Ce dernier soutenait également que dans le cadre de son placement en retenue, l’information du procureur de la République prévue par le premier alinéa de l’article L.611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile avait été tardive, celle-ci ayant eu lieu une heure et vingt-trois minutes après le début de son contrôle d’identité, et que ce retard n’était justifié par aucune circonstance insurmontable. L’article susmentionné dispose en effet que « le procureur de la République est informé dès le début de la retenue ».
 
La première chambre civile rejette le moyen en énonçant que « le début de la retenue, au sens de l'article L. 611-1-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en ses dispositions relatives à l'information du procureur de la République, s'entend de la présentation de l'intéressé à l'officier de police judiciaire », reprenant ainsi un attendu que l’on retrouve dans un arrêt qu’elle avait rendu le 7 février dernier (pourvoi n°16-24.824, inédit). 
 
En l’espèce, le procureur ayant été informé de la mesure de retenue vingt-sept minutes après la présentation de l’intéressé à un officier de police judiciaire, la Cour de cassation a considéré que l’information du magistrat avait eu lieu dès le début de la retenue.

E. Aubry, K. Jean (Stagiaire), D. Garreau
 
Par cet arrêt, la première chambre civile de la Cour de cassation semble donc définitivement abandonner la solution qu’elle avait dégagée dans un arrêt du 17 mai 2017 (pourvoi n°16-15.229, publié au bulletin), où elle avait jugé que le procureur de la République devait être informé dès le début de la retenue, et non à compter de la présentation de la personne interpellée à l'officier de police judiciaire.

1er oct. 2018 - Entrée en vigueur de la réforme du Code de l'Urbanisme et du Code de justice administrative

Nous nous permettons de vous rappeler l’entrée en vigueur, ce 1er octobre, du décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme.

Nous avions fait un commentaire de ce décret que vous pourrez trouver sur le site du cabinet que vous trouverez ici.

D. Garreau

28 septembre 2018 - Référé-liberté et traitements inhumains ou dégradants - D. Garreau et D. Gravier

Par une ordonnance rendue le 30 août 2018, le juge des référés du Conseil d’Etat est venu préciser la notion d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dans le cas de traitements inhumains et dégradants découlant d’une situation sociale et sanitaire préoccupante.
 
Environ trois cents personnes s’étaient introduites par effraction et installées illégalement avec leurs véhicules et caravanes sur un terrain appartenant à une communauté de communes. Ce groupe avait fait l’objet d’une mesure d’expulsion prononcée par le juge judiciaire, assortie d’un délai de six mois pour la mise en œuvre de l’exécution forcée. Une procédure était toujours pendante devant le juge des référés du tribunal de grande instance de Bordeaux, la communauté de communes réclamant une expulsion sans délai, compte tenu notamment du risque important d’incendie sur ce site.
 
Quatre occupants avaient parallèlement demandé à la commune sur laquelle était situé le terrain l’installation de points d’accès à l’eau potable, ainsi que la mise à disposition de sanitaires mobiles. S’étant vu opposer un refus, ces quatre personnes avaient saisi le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative d’une demande tendant à ce qu’il soit fait injonction à la commune de mettre en place les équipements sollicités. Ils faisaient état de conditions de vie insalubres, d’une dégradation de leur situation sanitaire et invoquaient principalement la violation de l’article 3 de la CEDH qui interdit de soumettre une personne à des traitements inhumains et dégradants.
 
Le juge des référés ayant rejeté la demande des requérants, ceux-ci ont interjeté appel de cette décision devant le Conseil d’Etat.
 
Sans examiner si la condition d’urgence requise par l’article L. 521-2 du code de justice administrative était remplie, le juge des référés du Conseil d’Etat a tout d’abord rappelé, conformément à la solution dégagée par l’ordonnance du 23 novembre 2015 dite « Commune de Calais » (CE, 23 novembre 2015, n° 394540, au Recueil),

« qu'il  appart[enait]  aux  autorités  titulaires  du  pouvoir  de  police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment,  à ce que  le  droit de toute personne à ne pas  être  soumise à des  traitements inhumains ou dégradants soit garanti »,

et qu’une carence des autorités publiques exposant des personnes à de tels traitements au sens de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme constituait une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
 
Cependant, pour caractériser la carence des autorités publiques, le Conseil d’Etat a considéré qu’il y avait lieu de tenir compte
« des ressources et moyens dont dispos[aient] les personnes concernées elles-mêmes pour prévenir ou faire cesser la situation à laquelle elles sont ou se sont exposées ».
 
Et faisant application de la jurisprudence Commune de Calais ainsi précisée, le Conseil d’Etat a estimé que compte tenu d’une part, des décisions prises par la commune, qui avait organisé un ramassage bi-hebdomadaire des ordures ménagères sur le site, d’autre part de la situation des requérants, installés sans droit ni titre sur un terrain non aménagé situé à proximité de deux bornes d’incendies en état de marche, et disposant de ressources financières suffisantes pour accéder eux-mêmes aux services dont ils réclamaient l’installation et enfin, de l’absence de risque sanitaire ou médical aigu, le comportement des autorités ne pouvait être considéré comme relevant d’une carence portant une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
 
Cette ordonnance vient donc préciser la jurisprudence « Commune de Calais », en dégageant le critère tenant aux capacités financières et, plus largement, aux moyens dont disposent les requérants, pour identifier l’existence ou l’absence d’une carence des autorités dans la prise en charge des situations sociales et sanitaires difficiles.
 
Sans doute le juge des référés du Conseil d’Etat a-t-il entendu distinguer la situation qui était soumise à son examen de celle des migrants fuyant la dictature, la guerre ou la misère sévissant dans leur pays d’origine.

Denis Garreau et David Gravier (stagiaire)