28 décembre 2015 - ETAT D’URGENCE ET ASSIGNATION A RESIDENCE Suite et fin ? - Denis Garreau et Catherine Bauer-Violas

 
La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 22 décembre dernier à propos des assignations à résidence en état d’urgence et de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 modifié par la loi du 20 novembre 2015 (n° 2015-527 QPC) est décevante à un double titre :

  • D’une part, le dispositif de conformité à la Constitution des 9 premiers alinéas de l’article 6 sans aucune réserve d’interprétation de ces dispositions potentiellement liberticides, déçoit ceux qui attendaient du Conseil constitutionnel qu’il s’affirme comme un protecteur des libertés publiques contre les risques de dérives d’un Etat sécuritaire.
  • D’autre part, la motivation de cette décision est, sur plusieurs points, un modèle de langue de bois juridique qui trahit sans doute l’embarras des membres du Conseil constitutionnel.
Trois problèmes principaux étaient posés au Conseil Constitutionnel :

  1. Il était d’abord soutenu que l’assignation à résidence était une mesure privative de liberté individuelle qui devait donc, en application de l’article 66 de la Constitution, être placée sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Sans grande surprise, eu égard à sa jurisprudence qui distingue la privation de liberté individuelle de sa restriction, le Conseil constitutionnel estime que l’assignation à résidence prévue à l’article 6 de la loi de 1955 n’est pas privative de liberté, nonobstant la circonstance qu’elle puisse être assortie d’une astreinte à demeurer dans le lieu d’habitation déterminé par le ministre de l’intérieur, pendant une plage horaire de 12 heures par 24 heures au maximum.
Le Conseil constitutionnel affirme cependant que si cette astreinte devait être allongée au-delà de ces 12 heures, l’assignation à résidence devrait alors être qualifiée de mesure privative de liberté entrainant l’application de l’article 66 de la Constitution.
En l’état, tel n’est pas le cas. Le Conseil constitutionnel confirme ainsi, au prétexte d’une mesure de police administrative, la mise à l’écart du juge judiciaire au profit du juge administratif, dénoncée récemment par le Premier président de la Cour de cassation (cf. Le Monde, édition du 22 décembre 2015).

  1. – La QPC soumise au Conseil constitutionnel soutenait qu’en ne définissant pas la nature de la menace pour la sécurité et l’ordre publics pouvant justifier l’assignation à résidence et en permettant ainsi d’user de cette mesure pour toute menace, même sans rapport avec le péril imminent ayant motivé la déclaration de l’état d’urgence, en l’occurrence les attentats terroristes, le législateur avait porté une atteinte injustifiée à la liberté publique d’aller et venir.
Il était également soutenu que les conditions de l’assignation à résidence c’est-à-dire « les raisons sérieuses de penser que le comportement [de la personne] constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics » étaient trop peu précises pour fonder constitutionnellement une assignation à résidence et éviter le procès d’intention.
Tout d’abord, dans la continuité de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel confirme que la liberté d’aller et venir est une composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et il admet, ce qui est la moindre des choses, que l’assignation à résidence porte atteinte à cette liberté publique.
Mais, pour écarter toute atteinte injustifiée à cette liberté ainsi que toute incompétence négative du législateur qui aurait donc suffisamment défini les conditions de l’assignation à résidence, le Conseil constitutionnel adopte une motivation qui laisse perplexe.
Après avoir, dans un considérant n° 11, rappelé les conditions dans lesquelles, selon la loi elle-même, une assignation à résidence peut être décidée, le Conseil constitutionnel valide dans un considérant n° 12, la suffisance de la condition relative aux « raisons sérieuses de penser que [le] comportement [de la personne en cause] constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics » en observant que
« tant la mesure d’assignation à résidence que sa durée, ses conditions d’application et les obligations complémentaires dont elle peut être assortie doivent être justifiées et proportionnées aux raisons ayant motivé la mesure dans les circonstances particulières ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence ».
Une lecture pessimiste de ce motif conduit à la constatation de ce que le Conseil constitutionnel se borne ici à rappeler que l’assignation à résidence est soumise, comme toute mesure de police administrative attentatoire aux libertés publiques, aux principes d’adaptation, de nécessité et de proportionnalité à la finalité qu’elle poursuit, ce dont personne ne doutait.
Une lecture optimiste peut trouver quelque espoir dans la justification de l’assignation à résidence par les raisons ayant motivé l’assignation à résidence « dans les circonstances particulières ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence ». Cette précision peut être comprise comme établissant un lien, très imprécis, entre les raisons de la déclaration de l’état d’urgence et la menace pour la sécurité et l’ordre publics justifiant l’assignation à résidence. En d’autres termes, les raisons justifiant l’assignation à résidence ne pourraient être sans rapport avec les circonstances ayant justifié la déclaration de l’état d’urgence, c’est-à-dire dans la situation présente, le péril imminent résultant de la menace terroriste.
Dans cette compréhension, l’assignation à résidence en état d’urgence ne pourrait être utilisée pour prévenir et lutter contre des actes de délinquance de droit commun. Cette précision serait déjà utile. Mais qu’en est-il au-delà des menaces contre la sécurité et l’ordre publics qui, sans être des actes de délinquance de droit commun, ne sont pas plus des menaces de nature terroriste telles que des manifestations à caractère politique ou syndical dont on craint seulement qu’elles dégénèrent en violences contre les biens ou contre les forces de l’ordre ? Implicitement, le Conseil constitutionnel veut-il faire référence au cas d’indisponibilité des forces de sécurité mobilisées pour assurer la prévention et la lutte contre la menace terroriste ?
Dans tous les cas, la portée de ce motif est trop incertaine pour fixer les limites qu’on attendait aux assignations à résidence et pour constituer un guide sûr pour le juge administratif dont le Conseil constitutionnel nous dit qu’il est « chargé de s’assurer que cette mesure est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit », ce qui n’est qu’un rappel du contrôle du juge sur les mesures de police administrative attentatoires aux libertés publiques.
Enfin, alors qu’il était demandé au Conseil constitutionnel de dire que les « raisons sérieuses de penser » devaient être étayées par des faits précis, concrets et circonstanciés caractérisant des actes préparatoires à la commission d’une infraction, la décision est totalement muette sur ce problème et se borne à renvoyer à l’entier contrôle du juge administratif à qui il appartient « d’apprécier, au regard des éléments débattus contradictoirement devant lui, l’existence de raisons sérieuses permettant de penser … ». La mesure d’assignation à résidence peut donc se fonder sur des intentions prêtées à la personne en cause, à charge pour le juge d’apprécier la réalité de ces intentions … Au moins, la perspective de l’usage du procédé de l’ordonnance de tri par le juge du référé est-elle considérablement réduite par l’exigence d’un débat contradictoire sur les éléments du dossier, en pratique les notes blanches des services de renseignement, supposés caractériser ces intentions.
Cette validation des conditions posées par le législateur à l’assignation à résidence s’accompagne cependant d’une précision générale sur la durée de l’état d’urgence qui « ne saurait être excessive au regard du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence » et sur la durée des assignations à résidence nécessairement limitée, au maximum, à la durée de l’état d’urgence. En théorie, il serait donc possible de contester une assignation à résidence en invoquant l’inconstitutionnalité du maintien de l’état d’urgence dès lors qu’aurait disparu le péril imminent … En pratique, on ne voit guère comment apporter la preuve de cette disparition.

  1. – La question prioritaire de constitutionnalité soutenait également que le recours au juge administratif du référé libertés fondamentales prévu par l’article L 521-2 du code de justice administrative, ne constituait pas une garantie suffisante pour l’assigné à résidence dès lors que, selon les termes de cette disposition, ce juge ne peut sanctionner que les atteintes « manifestement » illégales à une liberté.
Les considérants 12 et 15 de la décision ne répondent pas à cette question, sauf à rechercher une interprétation en creux. En effet, le Conseil constitutionnel se borne à confirmer que « le juge administratif est chargé de s’assurer que cette mesure [l’assignation à résidence] est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit » (cons. 12) et que « les dispositions contestées ne privent pas les personnes à l’encontre desquelles est prononcée une assignation à résidence du droit de contester devant le juge administratif, y compris par la voie du référé, cette mesure ».

Mais si le juge administratif, notamment le juge du référé, doit exercer un contrôle entier sur la mesure d’assignation à résidence, qu’en est-il du juge du référé libertés fondamentales dont le contrôle est limité à l’illégalité manifeste ? Cette insuffisance de motif de la décision du Conseil constitutionnel est une incitation à poser une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité, relative cette fois à l’article L 521-2 du code de justice administrative.
 
En conclusion, la décision du Conseil constitutionnel est décevante. Toutes choses égales par ailleurs, sa lecture attentive laisse un sentiment de renoncement juridictionnel à fixer des limites précises à la mesure d’assignation à résidence prise dans le cadre de l’état d’urgence, comme si, somme toute, cette mesure n’était rien d’autre qu’une banale mesure de police administrative. Pourtant, l’état d’urgence, par son caractère de régime juridique d’exception, exige plus de droit et plus de juge pour que soit assurée la protection des libertés fondamentales.
Il incombe donc au juge administratif de suppléer l’insuffisance de droit et l’insuffisance de juge qui caractérisent l’article 6 de la loi du 3 avril 1955. Il faut espérer qu’après les premiers errements, celui-ci, à l’instar du juge du référé libertés fondamentales du tribunal administratif de Cergy-Pontoise (ord. n° 1510839 du 17 décembre 2015), exerce un contrôle étroit  des « raisons sérieuses de penser… » avancées par les services de police.
Au moins, la décision du Conseil constitutionnel a-t-elle le mérite de l’y inciter.

Denis Garreau et Catherine Bauer-Violas